中国战略性新兴产业政策演变态势分析：政策组合视角

通过政策组合视角，指出中国战略性新兴产业政策演变经历了战略部署期（2009—2015年）、支持发展期（2016—2020年）和统筹整合期（2021年至今）等3个阶段。总体而言，中央层面战略性新兴产业政策工具以系统构建和技术推动为主，重点关注知识产权、体制机制构建、行业规范等政策主题。其中：战略部署期注重系统构建，在政策主题上强调服务平台建设；支持发展期强调激发创新活力，着力开展行业规范与基础设施建设；统筹整合期注重加大技术推动力度，支持知识产权保护。在政策文本分析的基础上，得出中国现有战略性新兴产业政策体系存在对需求拉动类政策工具关注不足、政策主题过于集中等问题，并提出针对性的对策建议。

2010年10月，国务院印发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，将节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业划定为重点发展的战略性新兴产业；并指出，战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力巨大、综合效益好的产业。党的二十大报告强调，“推动战略性新兴产业融合集群发展，构建新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等一批新的增长引擎”，为新形势下战略性新兴产业发展提出了明确要求。作为前沿科技和新兴产业深度融合的产物，战略性新兴产业具有市场前景大、带动能力强等特征，是引领国家未来发展的重要决定性力量，有助于提升我国产业链现代化水平，释放经济发展新动能。近年来，基于创新驱动发展战略的指引以及国家相关政策的支持，我国战略性新兴产业全面贯彻新发展理念，推动技术创新和产业升级，已逐渐成为推动经济增长和建设创新型国家的重要动力来源。2021年，我国战略性新兴产业增加值达15.3万亿元，占GDP的13.4%，相较2014年提升了5.8个百分点；高技术制造业增加值在规模以上工业增加值中的占比从2012年的9.4%上升到2021年的15.1%。

区别于传统产业，战略性新兴产业反映了国家战略意图，因而分析战略性新兴产业政策演变态势具有重要意义。政府在战略性新兴产业发展过程中发挥着引导、激励、服务、规范等重要作用。而政策文件具有结构化程度高、信息含量丰富、关键特征明显等分析优势。以政策文件为研究对象进行政策文本量化分析，是探究政策内容、追踪政策演变、支撑决策制定的重要手段，为未来政策调整提供了基础。

已有的战略性新兴产业政策文本量化研究可分为两类。一是从中央和地方层面分析战略性新兴产业政策体系。具体而言，在中央层面，战略性新兴产业政策主题集中，包括技术、市场培育、税收、人才、对外合作等方面；在地方层面，战略性新兴产业政策分析重点聚焦产业方向选择、产业政策工具等方面，涵盖产业结构、组织、布局和技术等内容。二是从产业层面探讨战略性新兴产业政策特征。例如，李瑞以通用航空产业为例，指出了政策工具使用不平衡、产业价值链阶段政策不平衡等问题；聂正楠等分析了卫星导航产业中政策体系与重复性建设的逻辑关系。

现有研究尚缺少对于战略性新兴产业政策的体系化、组合化分析。战略性新兴产业政策既涉及不同行业的发展特征以及产业价值链的不同阶段，也涉及政策工具的系统设计与应用。特别地，中央层面的战略性新兴产业政策往往以政策组合的形式出现，旨在通过政策工具协同，更全面有效地应对复杂的经济社会或环境问题，以达到特定政策目标。因此，考虑到战略性新兴产业政策体系的复杂性，本文将从政策组合视角分析中国战略性新兴产业政策演变态势，并在政策文本分析的基础上提出针对性的政策建议，以期促进战略性新兴产业高质量发展。

01

理论基础

政策组合（Policy Mix）是指在特定领域中，政府或相关决策机构所采取的一系列相互关联、相互支持的政策措施。政策组合概念最早出现于二十世纪六七十年代关于财政与货币政策的讨论中，21世纪初被引入创新政策领域，以应对单一政策工具无法解决复杂政策问题的局面。

早期政策组合的内涵仅局限于政策工具组合，随着政策实践日益复杂，政策组合的内涵逐渐丰富。Flanagan等认为，政策组合是指不同政策工具在不同维度上的相互作用和相互依赖，其中不同维度包括政策空间和治理空间等抽象维度，以及地理和时间等具体维度。不同政策工具之间通过相互补充、相互作用来塑造其有效性。Kern和Howlett提出，复杂政策组合是多个目标和工具的结合，在Thelen总结的4个常见的政策变化过程，即“漂移（Drift）”“转换（Conversion）”“分层（Layering）”和“替代（Replacement）”中出现，强调政策组合设计的目标一致性和工具连续性。Rogge和Reichardt从要素、政策过程和特征等3个方面丰富了政策组合的组成框架。其中：政策要素指政策战略、政策工具及其组合；政策过程强调政策制定和实施的动态性；政策特征包含一致性、连贯性、可信度和全面性等。总体来看，政策组合具有目标导向的整体性、多元组合的协同性、考虑时效的灵活性等多种特点。其中：目标导向的整体性是指政策组合设计需要整体性思考，关注不同政策之间的相互作用，以及其对整个社会、经济或环境系统的影响；多元组合的协同性旨在发挥各种政策措施之间的协同作用，使其相互强化、相互补充，以提高政策的整体效果，强调政策工具组合与长期目标保持一致的重要意义；考虑时效的灵活性是指在制定、调整或执行政策时，注重时效性的变化并保持灵活性，在特定时间点或特定情境下采取合适的政策组合，以适应不断变化的环境与需求。

政策工具是政策组合框架中的一个重要分析维度。政策工具的选择取决于战略目的。本文主要基于技术推动、需求拉动、系统构建等3类政策目的来分析政策工具。技术推动类和需求拉动类政策目的源于对政策影响创新活动和技术变革的理解，两者间存在紧密的相互作用关系。技术推动类政策促进基础科学突破，通过降低私人研发成本推动科学技术进步，对创新活动具有积极意义。需求拉动类政策通过市场促进需求产生，创造新技术的市场需求并扩大规模，保护新兴技术免受已有技术的“排挤”。其根本目的是降低研发投资的不确定性，以弥补外部负面效应的竞争劣势。系统构建类政策通过有计划、有组织地建立、发展和维护创新体系来实现特定政策目标，将创新政策置于更大的社会经济背景中，提升创新体系效能，解决阻碍技术发展的系统性问题，并在政策层面提供沟通交流的平台及管理服务，引导行业未来发展走向。进一步地，已有研究开始关注政策工具的平衡性。一方面，仅注重需求拉动的政策组合可能出现替代效应，从而阻碍技术发展，并在次优技术中产生锁定效应；另一方面，仅注重技术推动的政策组合会降低对需求扩张的预期，在一定程度上挤出新技术的私人投资。

政策主题是指特定政策领域或框架下的相关政策议题，是政策组合的组成部分和特征之一。一项政策往往包含多个政策主题，体现了特定时期政策的侧重点和导向。政策主题主要通过主题词来体现，而代表文献核心内容的特征词汇即为主题词。在确定政策主题词的基础上提炼主题，可以分析不同政策主题的分布情况，探究政策聚焦点的演变特征和结构变化，以及梳理政策发展的轨迹。与宏观抽象的政策目标相比，政策主题则更为具体，其关注特定政策领域的政策问题及实施情况。

02

研究设计

2.1 数据搜集

战略性新兴产业政策体系横向上包括产业整体发展政策、具体行业和具体领域发展政策；纵向上由中央层面政策和地方层面政策构成。基于分析层次的一致性，本文聚焦中央层面战略性新兴产业政策，分析我国战略性新兴产业政策演变态势。选取的政策文本均公开可查，资料主要来源于中央政府相关部委网站、北大法宝法律数据库、科技政策汇、威科先行法律信息库等，并通过关联检索等方式扩大检索范围、查漏补缺。

在政策文本选取上，由于涉及战略性新兴产业的政策文本数量众多，且大部分政策文本仅提及“战略性新兴产业”，相关性较弱，为确保政策文本选取的准确性，本文综合考虑战略性新兴产业政策的连续性、代表性和相关性，按照以下原则对政策文本进行整理和遴选：①发文单位为国务院及其组成部门等；②全部或部分内容与“战略性新兴产业”密切相关，剔除仅提及“战略性新兴产业”的文本；③政策类型主要选取法律法规、规划、意见、通知、公告等，不纳入行业标准、工作准则等；④关注战略性新兴产业整体发展，不纳入特定行业、具体区域的针对性政策，以及附属于其他文件的目录、清单等；⑤为保证政策文本内容无重叠，删除（预算）执行情况、报告、分工意见、答复、复函等可能出现重复内容的文件。根据上述原则，本研究共梳理出有效政策样本96份（见表1）。

政策中常提出新词或未登录词，对其进行简单切分会丧失词汇的应有内涵，无法保留主要信息。因此，本研究以北大法宝网站中全文内容包含“战略性新兴产业”、发文主体为国务院及其组成部门等的政策文本为基础数据集，进行粗略分词后利用3-gram方式构建节点，使用Trie树存储分词，基于互信息与左右信息熵模型进行新词提取，并将标注结果与jieba词库、清华大学开放中文词库等常见中文词库进行对照，提取出如“共治”“多边互认”“双创云”“卡脖子技术”“云服务平台”“校企共建”“加计扣除”等政策文本常用词汇和短语，剔除不符合实际表达的切分情况，共提取词汇或短语1万余条。同时，本研究结合搜狗专业词典、清华大学开放中文词库等相关词典，使用筛选后的政策文本进行测试，并根据左右熵指标进行分词排序，测试结果显示“战略性新兴产业”一词居于首位，其余词语得分出现断层式下降，表明文本筛选紧扣主旨。

在预处理中，本文根据“完整语义到句号结束”的原则对句子进行切分。一段语句中出现分号会导致句意不一致，因此利用分号进行二次切分。以每条切分结果为政策工具条目，对政策工具所含有的政策目的与政策主题进行分析。

2.2 研究方法

政策文本分析是公共政策量化研究的重要方法，拓展了传统以定性方法为主的政策研究范式。政策文本分析将文献计量学、统计学等不同学科方法引入政策研究中，实现了对大量政策文本的综合考量；其通过揭示政策主题与目标、政策主体合作模式等，反映政策体系结构及其演进过程。已有研究对政策文献量化研究方法与研究范式进行了系统总结，将政策文献量化研究方法分为政策内容量化和政策文献计量两大类，总结了政策变迁、府际关系和政策关联的研究范式，提出了政策文献定量化、大数据化和归因化的发展趋势，为政策文献量化研究提供了理论和方法指导。

本文以中央层面战略性新兴产业政策文本为研究对象，对政策文件进行系统性、有目的的文本解读和解析，从中提取有关政策目的、政策主题等信息，以此分析政策文件中的内容、逻辑结构与相关概念。本文在内容分析法的框架下，主要应用了关键词提取和主题提取两种分析方法。

（1）关键词提取

本文将切分结果作为政策工具条目，在输出关键词时过滤掉了加强、扩大等标注动词词性的词语。进一步地，本文通过TextRank和TF-IDF两种算法，对政策逐条进行关键词提取与合并。

TextRank算法由PageRank算法衍生而来，利用投票原理，以词为节点，以由窗口长度限定的共现关系建立节点之间的无向连接，是基于图的排序算法。具体计算公式如下：

式（1）中：Wji表示两个节点之间边连接的重要程度；d为阻尼系数；令In(Vi)=Out(Vi)，以筛选与关键词Vi存在共现关系的其他节点，选择排名靠前的节点作为关键词或摘要的组成部分。

TF-IDF算法通过对权重值的计算来提取关键字词，其基于权重值与字词在文件中出现的次数成正比增加、与字词在语料库中出现的频率成反比下降的假设实现。文档或语句d中特征项t的TF-IDF权重为：

式（2）中：tfdt表示词频，用t在文档或语句d中出现的频数mdt除以文本或语句d中的总词数Md计算得到；idft表示逆文本频率指数，由总文件数N与包含特征项t的文件数nt构成，并对结果取对数。具体计算公式如下：

（2）主题建模

Latent Dirichlet Allocation（LDA）是用于主题建模的生成式概率模型。该模型假设文档由一组潜在主题组成，每个主题由一组概率分布定义的词语组成。假设文档中每一个词的生成过程相同，文档以一定概率分布选择主题，主题又以同样概率生成某一词语。LDA模型通过Gibbs采样算法对概率分布函数先验参数进行贝叶斯估计，根据相关评价指标和分类效果确定主题个数，进而挖掘文本语义。

LDA模型通常使用困惑度（Perplexity）和一致性（Coherence）两个评估标准选择最佳模型，具体通过困惑度标准选择一组候选模型，在候选模型中使用一致性标准选择最佳模型。困惑度主要用于度量模型对测试集数据预测的准确性，困惑度越低，则模型的预测性能越好。但困惑度最小原则在主题可解释性问题上的效果并不理想。具体而言，困惑度低的模型能更好地预测数据，但困惑度最小的主题不一定在主观视角上是有意义的。困惑度的计算公式如下：

式（5）中：D为文档数量；wd表示文档d中的词序列；p(wd)表示LDA模型对文档的预测概率；Nd表示文档d中的词数。

一致性能够度量一个主题内部词语之间的相似性，主要用于判断主题的可解释性。一致性高的模型通常能产出主观意义上更有价值、更可解释的主题。一致性主要通过词向量夹角来计算，具体计算主题中所有词语对之间的词向量余弦相似度，并取平均值作为主题的一致性得分。词向量余弦相似度和一致性的计算公式如下：

2.3 研究框架

本文研究框架如图1所示。在完成数据搜集与预处理的基础上，根据政策组合理论构建分析框架，以此完成中央层面战略性新兴产业政策体系分析。

03

中国战略性新兴产业政策演进分析

3.1 中国战略性新兴产业政策演进过程

国务院印发的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》提出了战略性新兴产业发展“三步走”目标：到2015年，战略性新兴产业形成健康发展、协调推进的基本格局，对产业结构升级的推动作用显著增强；到2020年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重力争达到15%，吸纳、带动就业能力显著提高；到2030年前后，战略性新兴产业的整体创新能力和产业发展水平达到世界先进水平，为经济社会可持续发展提供强有力的支撑。基于此，本文将我国战略性新兴产业政策发展进程划分为以下3个阶段：战略部署期（2009—2015年）、支持发展期（2016—2020年）、统筹整合期（2021年至今）。

《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》出台后，各部门关于促进战略性新兴产业发展的配套政策逐步完善。总体而言，国家层面的战略性新兴产业相关政策多围绕《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011.03.14）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016.03.16）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（2021.03.11）等五年规划纲要文件颁布，其数量存在明显的阶段性起伏（见图2）。

（1）第一阶段：战略部署期（2009—2015年）

2009年，《国家发展改革委关于加快国家高技术产业基地发展的指导意见》指出，我国战略性新兴产业发展须以国家高技术产业基地为重要载体，形成带动区域经济增长的新动力。2010年10月，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，把发展战略性新兴产业作为产业结构优化升级的重点，明确了战略性新兴产业的内涵与发展重点，引导全社会加快培育和发展战略性新兴产业。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调，以重大技术突破和重大发展需求为基础，深度融合新兴科技与新兴产业，促进战略性新兴产业发展为先导性与支柱性产业。此后，国务院及其组成部门等聚焦金融、人才、标准化、科学技术、知识产权等细分领域，先后出台了《关于印发促进科技和金融结合试点实施方案的通知》《关于印发创新人才推进计划实施方案的通知》《关于印发<2011年全国标准化工作要点>的通知》《关于印发国家十二五科学和技术发展规划的通知》《关于开展知识产权集群管理试点 培育战略性新兴产业知识产权优势集聚区有关工作的通知》等政策文件，明确发展重点方向和主要任务，并开展全面部署。

在相关政策的推动下，2015年战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重由2010年的4%提高到8%左右，产业创新能力和盈利能力显著提升。在新一代信息技术、生物、新能源等领域，部分企业的竞争力已达到国际市场领先水平；高铁、通信、航天装备、核电设备等领域的国际化发展也取得了重要突破；一批产值规模超过千亿元的新兴产业集群为区域经济转型升级提供了有力支撑。

（2）第二阶段：支持发展期（2016—2020年）

国务院发布的《关于印发“十三五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》以“创新、包容、开放”为关键词，提出了六方面政策支持措施，包括完善管理方式、构建产业创新体系、强化知识产权保护和运用、深入推进军民融合、加大金融财税支持及加强人才培养与激励。就“创新、包容、开放”而言，创新在战略性新兴产业发展中具有核心地位，重点在于建立创新主体协同、创新要素流动的良性创新生态系统；包容重点在于营造平等竞争的市场环境；开放重点在于整合内部创新体系，鼓励企业参与国家或区域创新系统的构建。在支持发展期，中央层面的战略性新兴产业政策体系进一步明确了政府和市场的分工。在质量监管、市场拓展、市场融资等方面，国务院等先后出台了《关于开展质量提升行动的指导意见》《关于印发 <对外贸易发展“十三五”规划> 的通知》《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》等政策文件。

在此期间，我国战略性新兴产业呈现出持续增长和快速扩张的态势。2016—2019年间，我国战略性新兴产业的工业增加值年均增速达到10.5%，较同期规模以上工业增加值增速高出4.4个百分点；而战略性新兴服务业的营业收入年均增速达到15.2%，较同期服务业营业收入增速高出3.9个百分点。2020年我国战略性新兴产业增加值占GDP的比重为11.7%，较2014年提高4.1个百分点；高技术制造业、装备制造业增加值占规模以上工业增加值比重分别从2012年的9.4%、28%，提高到2020年的15.1%和33.1%。至2020年末，在一系列稳增长政策的作用下，战略性新兴产业整体发展仍在持续加速。

（3）第三阶段：统筹整合期（2021年至今）

“十四五”时期是我国战略性新兴产业发展的关键期。战略性新兴技术逐渐进入大规模产业化应用阶段，成为驱动产业变革和带动经济社会发展的重要力量。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“加快壮大新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等产业”。在企业层面，该阶段政策重点在于推进关键核心技术攻关；在区域层面，相关政策高度重视区域间统筹规划与协调发展，避免盲目投资和低水平重复建设等问题。

这一时期，战略性新兴产业的企业规模不断扩大，重点领域发展取得巨大成就，充分发挥了企业作为经济发展新引擎和新动能的作用。根据市场监管总局全国组织机构统一社会信用代码数据服务中心记录的数据，截至2023年9月，我国战略性新兴产业的企业数量超过200万家，其中生物产业、相关服务业和新一代信息技术产业的企业占比最多，分别为25%、19%和17%。

3.2 中国战略性新兴产业政策目的演进

政策目的代表了政策制定与执行的预期结果，体现了政策制定者希望通过实施政策达到的具体效果或目标，是政策工具的重要属性。政策目的不同，所对应的政策工具也有所区别，具体如表2所示。

总体来看，战略性新兴产业的现有政策工具以系统构建为主（共1 501条），占所有政策工具条目的44.34%（见图3）。系统构建层面相关政策工具包括但不限于教育体系构建、基础设施建设、服务平台建设、愿景规划等。相较于地方政府政策，中央政府政策往往具有全局性、指导性和原则性等特点，注重为战略性新兴产业发展营造宽松自由的生态环境。技术推动类政策工具条目多达1 260条，占比37.25%。重大技术突破是战略性新兴产业发展的主攻方向之一，相关政策围绕提升企业技术创新能力和产业自主发展能力，切实加强产业发展的技术基础，推进产业创新发展。相较以上两种政策目的，需求拉动类政策工具条目仅623条。

分阶段来看，在战略部署期（2009—2015年），系统构建类政策工具条目占比基本保持在50%的水平上下浮动（见图4）。早期政策体系强调对战略性新兴产业发展环境的构建，积极营造公平竞争的市场环境，破除阻碍创新的体制机制壁垒，构建完善的标准和规范体系。需求拉动类政策工具条目占比在20%的水平上下浮动，体现出政策体系对市场开拓的倾向性，注重挖掘战略性新兴产业领域产品和服务的需求潜力。在2013年之前，技术推动类政策工具条目占比也较低，基本与需求拉动类政策工具条目占比持平；2014年提升至45.8%，与系统构建类政策工具条目占比（52.2%）持平。

在支持发展期（2016—2020年），需求拉动类政策工具条目占比均值降至15%左右，基本处于低位；系统构建类政策工具数量波动下降，占比持续走低。与之相对，以2016年《国务院关于印发“十三五”国家科技创新规划的通知》的出台为标志，技术推动类政策工具数量呈现出波动上升的趋势；政策体系总体对激发企业创造力与活力的重视程度显著提升，推动创新主体进入战略性新兴产业的研发和生产环节。

在统筹整合期（2021年至今），中央层面政府机构对于技术推动类政策工具的重视程度大幅提升，相关政策主要包括加大重点产业关键技术和共性技术的研发力度，保护知识产权，促进技术交流，鼓励人力、资本等生产要素向创新型企业流动等。相应地，2021年后需求拉动类和系统构建类政策工具条目占比逐渐下降。

3.3 中国战略性新兴产业政策主题演进

政策主题指的是政策所涉及的具体议题、问题或领域，描述了政策所要解决的具体课题或关注的重点范围。比较而言，政策主题指出了政策所关注的领域或议题，而政策目的则阐明了政策所期望达到的具体效果或目标。

在政策主题的确定上，本文根据信息优化、一致性与困惑度指标相平衡的原则，选择8作为主题数（见图5），可知战略性新兴产业政策体系始终围绕“发展”和“创新”两大主题，辅之以不断强化的配套措施和政策落实。根据主题词，本文总结出每一类主题主要涉及的内容，如表3所示。

总体来看，中央层面战略性新兴产业政策体系较为关注知识产权（Topic0）、体制机制构建（Topic3）、行业规范（Topic5）等政策主题。知识产权保护政策主题的高强度体现了党和国家对知识产权的高度重视，其始终是政策体系关注的重点（主题强度均值为0.21）。体制机制构建相关政策在政策文件中出现也较多，在2015年和2018—2020年间处于高位（主题强度均值>0.25），其强调政府引导作用对战略性新兴产业发展的重要意义。行业规范包括标准化、评价体系等内容，其始终是战略性新兴产业政策体系中强度较高的主题，政策主题强度保持在0.2左右。

分阶段来看（见图6），在战略部署期（2009—2015年），体制机制构建政策主题的强度在2015年达到了最大值0.30。新兴产业发展不仅需要在产业端实现技术创新，还需要培育整个产业链的技术优势，这就要求构建新体制机制以避免在发展过程中发生传统思维和过度增长的重演问题。这一时期对服务平台（Topic6）及创业与金融（Topic7）的重视程度也相对较高。通过建设服务平台、建立风险投资基金、设立创业板市场、优化金融服务体系等措施，提升产业链的服务水平和效率，提供更加便利和多样化的融资渠道，降低企业融资成本，推动产业发展壮大。

在支持发展期（2016—2020年），政策主题聚焦于行业规范建设，体制机制构建主题强度也不断提高。例如，2018年发布的《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》强调了规范技术标准和引导创新方向的重要意义，为战略性新兴产业提供了有序的发展框架和明确的行为准则，促使企业在竞争中遵循规范，同时防范不当竞争和违法行为，推动产业可持续、安全、高质量发展。此外，基础设施建设也是这一时期关注的重点，尤其在2017年和2018年，其主题强度均值分别达0.09、0.15。例如，《“十三五”国家科技创新基地与条件保障能力建设专项规划》注重新型基础设施建设，推动新技术、新生产要素广泛普及，支撑新产品、新业态、新经济快速成长。

在统筹整合期（2021年至今），知识产权保护力度进一步加大，知识产权政策主题强度均值在2021年和2022年分别高达0.23和0.34。积极创造知识产权，是抢占新一轮经济和科技发展制高点、化解战略性新兴产业发展风险的基础。《国务院关于印发“十四五”国家知识产权保护和运用规划的通知》指出，只有在战略性新兴产业中有效运用、依法保护和科学管理知识产权，才能实现战略性新兴产业创新链和产业链的全连接，进而持续推动创新成果产业化和市场化，支撑战略性新兴产业可持续发展。

04

结论与讨论

4.1 研究结论

本文基于政策组合理论，分析了战略性新兴产业政策体系的演化过程。中国战略性新兴产业政策发展可分为3个阶段：战略部署期（2009—2015年），着重规划战略性新兴产业发展方向，建立基础政策框架；支持发展期（2016—2020年），重点是加快产业发展速度，促进产业快速成长；统筹整合期（2021年至今），着眼于整合各阶段成果，加强产业协同发展，推进战略性新兴产业高质量发展。整体而言，我国战略性新兴产业政策演变经历了不同阶段，政府在不同时期采取了不同的政策措施，并侧重于不同的政策目的与主题，以推动产业发展。

现有战略性新兴产业政策目的重点表现为系统构建和技术推动两种类型。其中，系统构建类政策工具包括教育体系构建、新型基础设施建设、服务平台建设等；技术推动类政策工具则着重于提升企业技术创新能力和产业自主发展能力。在战略部署期，相关政策注重战略性新兴产业发展环境的构建，积极营造公平竞争的市场环境，构建完善的标准和规范体系；在支持发展期，技术推动类政策工具数量呈现波动上升趋势，政策体系对激发企业创造力与活力的重视程度显著提升；在统筹整合期，中央层面在技术推动方面的政策注意力大幅提升，与此同时，需求拉动类和系统构建类政策工具条目占比逐渐下降。

就政策主题而言，战略性新兴产业政策体系主要关注知识产权、体制机制构建和行业规范等政策主题。其中，知识产权保护处于战略高位，反映了国家对知识产权的高度重视。在战略部署期，相关政策重视服务平台建设、创业与金融等方面。而支持发展期则更注重行业规范和基础设施建设。在统筹整合期，知识产权保护力度进一步加大，以支持战略性新兴产业的创新发展。

4.2 讨论

基于对中国战略性新兴产业政策演变态势的分析，本文提出以下值得关注的政策问题。

第一，战略性新兴产业政策体系侧重于系统构建和技术推动两类政策工具的设计与应用，忽视了对需求拉动类政策工具的设计。政策更多地关注技术推动而不是需求拉动，可能导致产业发展过程中技术和市场之间的供需不平衡。而缺乏足够的市场需求支撑及过度依赖政府政策支持，可能会影响产业的长期可持续发展。

第二，政策主题过于集中可能会降低资源配置效率。我国战略性新兴产业政策体系已从战略部署期、支持发展期步入统筹整合期。政策内容从概念化规划和目标设定转向加强具体政策工具落实，尚存在政策主题过于集中的问题。当政策主题过于关注行业规范等规制类内容时，可能会限制创新空间，阻碍产业发展和进步；当政策主题过于关注基础设施建设时，可能会导致区域重复建设、资源浪费等问题，影响战略性新兴产业健康发展。

根据以上政策问题，本文提出两方面建议。一是政策制定必须坚持系统视角。工具组合设计应全面考虑需求拉动、技术推动以及系统构建等不同政策目的的政策工具。此外，政策制定者应识别与特定政策战略不匹配的工具，对其进行调整或逐步淘汰。二是政策制定者须确保政策组合要素的一致性和政策过程的连续性。在社会转型时期，可持续发展所面临挑战的复杂性，以及不同目标和利益之间的冲突，可能会造成一定程度的政策组合要素不一致和政策过程不连续。为有效提升政策组合绩效，政府、企业、社会组织等利益相关方须建立对话平台，进行交流协商，规范各方行为，降低利益不一致给产业发展带来的负面影响。

本文的不足之处体现在以下两个方面：一是在数据搜集过程中，“战略性新兴产业”一词出现两次及以下的政策文本未被纳入语料库，可能带来由于长尾效应而产生的统计偏差；二是未来研究可搜集具体产业数据和开展实地调查，进一步分析政策体系演变的依据与实际结果，考察政策演变的科学性，并进行政策效果评估。

本文节选自《创新科技》杂志2024年第3期《中国战略性新兴产业政策演变态势分析：政策组合视角》一文。吴柳洁，卡耐基梅隆大学海因兹信息系统与公共政策学院硕士；郭京京，中国科学院科技战略咨询研究院研究员。文章观点不代表主办机构立场。

◆ ◆ ◆