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┃来源：《道路交通科学技术》 2019年第3期
┃作者：刘海耀 福建省泉州市公安局交通警察支队
摘要：正确界定道路范围，对于履行管理职责、判定罪与非罪、区分此罪与彼罪、明确管辖分工及解决法律适用等问题具有重要作用。我国《道路交通安全法》对道路含义的解释突出了道路的公共通行属性，但判定某通行区域是否属于道路交通安全管理中的道路范围，不能仅仅以其是否具备公共通行属性作为唯一标准。具备公共通行属性、具有管辖主体和具备通行汽车技术条件是准确界定道路范围的不可或缺的必备条件。
关键词：道路 管辖 交通事故 刑事责任 行政处罚
我国《道路交通安全法》对道路的含义进行了解释，突出了道路的公共通行属性，但并未对如何界定道路范围进行详细具体的规定。道路范围过于宽广将增加行政管理部门的工作压力和责任义务，同时亦有越权行政的嫌疑；道路范围过于狭窄，则可能直接导致行政机关存在依法该管却漏管失管情形发生，甚至引发追责等法律后果。另一方面，道路范围界定中可能存在的过于宽广或过于狭窄的问题，将引发公安机关相关部门对办案管辖权发生争议，也不利于正确追究涉案当事人的法律责任。因此，准确界定道路范围，不仅有利于道路交通管理职能部门依法履职，也便于对其是否存在失职渎职行为进行监督和追责，同时还能为公安机关明确交通事故处理管辖分工、区分交通肇事罪或其他犯罪、认定危险驾驶罪、正确适用法律等工作提供办案依据。当前道路交通安全管理工作中，对于如何正确理解道路的含义存在争议，直接影响道路范围的准确界定，有必要对界定道路范围的意义和道路的含义进行研究，理清界定道路范围的基本原则和思路，以确保《道路交通安全法》的正确贯彻实施，适应与道路相关的执法办案工作需要。
一、界定道路范围的意义
机动车通行空间是否属于道路范畴，关系到危险驾驶罪的成立与否，关系到《道路交通安全法》的适用与否，关系到《道路交通安全法》与其他法律的关系。总体而言，正确界定道路范围，对于依法履行管理职责、判定罪与非罪、区分此罪与彼罪、明确管辖分工及解决法律适用等问题具有重要作用。
1、依法履职问题
就道路交通管理工作而言，行政机关只能在法律授权范围内、依照法定程序实施道路交通管理行为。如果在道路外实施行政处罚或其他道路交通管理行为，则有越权行政和滥用职权的嫌疑，有违“法无授权不可为”的法律原则。如果道路范围界定过于宽广，将本不属于道路的范围纳入其中，公安机关交通管理部门到道路之外的区域去实施“违法停车”行政处罚、“拖移违法停放的机动车”等本应在道路范围内方可实施的行政行为，则构成超范围越权行政，才属于违法行政。另一方面，如果道路范围界定过于宽广,还将不当增加行政机关的工作压力和责任义务。
职权法定原则作为依法行政的基本原则之一，要求行政机关要做到权责一致。法律赋予或者授予行攻机关的职权，实际上就是赋予行政机关的义务和责任。放奔职权，不依法行使职权，是不履行义务的失职行为，依法应当承担法律责任。如果道路范围界定过于狭窄，将本应属于道路的范围却排除在外，道路相关管理部门对本应属于道路的区域疏于监管，即该管而漏管、失管，则属于行政不作为，导致严重后果或重大社会影响的，则将面临被追责的法律后果。
因此，道路范围的准确界定，事关道路管理相关行政机关职权的正确行使，若道路范围界定不准确可能寻致越权行政等违法行为或漏管失管等失职行为发生。
2、危险驾驶罪定罪问题
根据我国《刑法》关于危险驾驶罪的规定和2013年12月最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》(法发[2013]15号)第一条规定，在道路上驾驶机动车,血液酒精含量达到80亳克/100亳升以的，属于醉酒驾驶机动车，依照刑法第一百三十条第一款的规定，以危险驾驶罪定罪处罚；其中“道路”“机动车”的界定，适用《道路交通安全法》的有关规定。
可见，构成危险驾驶罪，必须同时具备驾驶人达到醉酒驾车标准、驾驶的车辆属于机动车、行驶空间为道路、驾驶人具备刑事责任能力等四要素，且上述要素必须同时具备、缺一不可。
根据我国《刑法》罪责法定原则，法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。我国《刑法》既已明确危险驾驶罪必须发生在《道路交通安全法》所称的“道路”上，如果驾驶人醉酒驾驶机动车的行驶空间并不涉及“道路”，则因其行为缺乏“道路要件”而不构成危险驾驶罪。換言之，驾驶人醉酒驾驶机动车行驶空间的非道路性，可以排除危险驾驶罪的成立。
3、此罪与彼罪问题
根据《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第八条规定，在实行公共交通管理的范围内发生重大交通事故的，依照我国《刑法》和该司法解释关于交通肇事罪的规定办理。在公共交通管理的范围外，驾驶机动车辆或者使用其他交通工具致人伤亡或者致使公共财产或者他人财产遭受重大损失，构成犯罪的，分别依照《刑法》第一百三十四条(重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪)、第一百三十五条(重大劳动安全事故罪)、第二百三十三条(过失致人死亡罪)、第二百三十五条(过失致人重伤罪)等规定定罪处罚。
这里所称的“公共交通管理的范围内”，是对于陆地交通而言，与《道路交通安全法》所称的“道路”相比，其含义是一致的。由此可见，发生致人重伤、死亡或者致使公共财产或者他人财产遭受重大损失，构成犯罪的，事故发生空间是否属于《道路交通安全法》所称的“道路”，关系以何种罪名定罪的问题。如行为人发生重大事故的空间不属于《道路交通安全法》所称的“道路”，则同样排除交通肇事罪的成立;如行为人构成其他犯罪的，则应依照我国《刑法》有关规定予以定罪量刑。
4、办案管辖权问题
根据公安机关刑事案件管辖分工规定，公安机关交通管理部门只负责办理发生在道路上的交通肇事罪和危险驾驶罪；发生在道路以外(公共交通管理范围外)的与机动车有关的刑事案件，如过失致人死亡(重伤)罪、重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪等案件，则由公安机关刑侦、治安部门负责办理。显然发生致人重伤、死亡或者致使公共财产或者他人财产遭受重大损失，构成犯罪的，事故发生空间是否属于《道路交通安全法》所称的“道路”，既关系何种罪名的问题，同时也涉及公安机关内部的管辖分工问题。
需要注意的是，根据《道路交通安全法》第七十七条规定，车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照本法有关规定办理。因此，发生在道路以外的事故，如当事人未涉嫌犯罪的，则公安机关交通管理部门可参照处理，当然公安机关治安管理部门也有权处理，即公安机关治安管理部门、交通管理部门对未构成刑事案件的道路外交通事故，均有管辖权。接到报案后，公安机关交通管理部门在依法参照《道路交通安全法》处理道路外车辆事故过程中，如发现行为人构成刑事犯罪（如过失致人死亡罪、过失致人重伤罪、重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪等）的，应及时移交公安机关其他部门处理。
5、法律适用问题
我国《行政处罚法》明确规定了行政处罚法定原则：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
因此，公安机关交通管理部门在处理交通事故时，如事故地点发生在道路范围内的，对当事人的交通违法行为可直接依照《道路交通安全法》有关规定予以行政处罚；对车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门必须参照《道路交通安全法》有关规定组织开展抢救受伤人员、现场勘查、调查取证、损害赔偿调解、认定书制作与送达等工作，但能否依照《道路交通安全法》对涉案当事人实施行政处罚，则应视其交通行为是否涉及“道路”而定。如当事人在发生事故前的行驶空间涉及道路，即当事人驾驶车辆首先在道路上通行，之后再在道路外发生事故，则虽然事故发生地点在道路外，但针对其在道路上通行时存在的各种交通违法行为，如无驾驶资格驾驶机动车、饮酒后驾驶机动车等交通违法行为，完全可以依照《道路交通安全法》的有关规定对其实施处罚。反之，如果当事人在发生事故前的行驶空间并不涉及道路，即事故发生前后的行驶空间均在道路外，则对当事人在本事故中所存在的各种违反安全注意义务的行为，均不能直接认定为道路交通违法行为，不能直接依照《道路交通安全法》有关规定对其实施行政处罚，否则有违行政处罚法定原则。当然，公安机关在处理此类事故时，如果发现当事人存在有违反《治安管理处罚法》规定的行为时，则应依照《治安管理处罚法》规定予以行政处罚。即发生事故前车辆行驶的空间范围如未涉及“道路”，虽不能依照《道路交通安全法》规定对当事人进行处罚，但并不排斥适用《治安管理处罚法》对其违法行为进行处罚。
二、道路概念解析
根据《道路交通安全法》第一百一十九条第一款第（一）项规定，“道路”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。根据上述规定，道路交通管理中的道路范围，可以分解为公路、城市道路和允许社会机动车通行的单位管辖场所三个组成部分。
1、公路
正确理解公路的含义，应注意如下问题。
（1）、具有主管部门
根据我国《公路法》第八条规定，国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。
（2）、具备通行汽车等技术标准
《公路管理条例》（2008年修订）对“公路”的含义进行了解释：经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。虽然该条例已被《公路安全保护条例》（2011年版）替代，但《公路法》《公路安全保护条例》等与公路相关的法律、法规、标准，虽未对公路的含义进行重新解释，却无一例外地蕴含了对上述公路含义解释的认可。
根据《公路法》规定，公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。公路建设必须符合公路工程技术标准。《公路工程技术标准》（JTGB01-2014）明确将小客车、大型客车、铰接客车、载重汽车和铰接列车作为公路设计所采用的设计车辆，该技术标准同时对高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路的使用任务、功能和适应的交通量进行了明确规定和具体量化，其中将最低等级的四级公路界定为供汽车、非汽车交通混合行驶的双车道或单车道公路，双车道四级公路年平均日设计交通量宜在2000辆小客车以下，单车道四级公路年平均日交通量宜在400辆小客车以下。
（3）、具备公共通行属性
公路是为了满足不特定对象的公共通行需求，如果某通行区域的通行对象仅限于特定的车辆、行人，而并非满足不特定社会公众的通行需求，则不管其是否拥有主管部门，是否具备能通行汽车、满足一定交通流量需要的技术条件，都将因其不具备公共通行属性而排除在公路之外。
因此，判断某一通行区域是否属于“公路”，可以通过以下几个方面予以甄别：一看是否具备一定的技术条件。公路至少应具备通行汽车条件，并满足一定交通流量的通行需求。二看是否有路名路号。公路必定属于国道、省道、县道和乡道其中的一种，并有自己相应的路名路号。三看是否有主管部门，公路必须具有其明确的主管部门。四看是否具备公共通行属性。公路应具备公共通行属性，不限制不特定的车辆、行人自由通行。作为判定是否属于公路的上述条件，必须同时具备、缺一不可。
2、城市道路
城市道路是城市中担负日常交通的主要设施，是行人和车辆往来的专用空间，不能把其理解成“城市”与“道路”的简单组合，否则将陷入重复解释的困境。
根据《城市道路管理条例》（2017年修订）第二条规定，城市道路是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。正确理解城市道路的含义，必须把握如下几个方面的内容。
（1）、具有主管部门
根据我国《城市道路管理条例》第六条规定，国务院建设行政主管部门主管全国城市道路管理工作。省、自治区人民政府城市建设行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作。县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作。
（2）、具备一定技术标准
根据《城市道路管理条例》第九条规定，城市道路的建设应当符合城市道路技术规范。当前仍在施行的《城市道路交通规划设计规范》(GB 50220-95 )规定了机动车道设计车辆应包括小客车、大型车、铰接车，小客车道路最小净高为3.5米，交通量换算应采用小客车为标准车型；并对机动车道宽度进行了明确规定，其中在设计速度＞60km/h时，大型车或混行车道中一条机动车道最小宽度为3.75米，小客车专用车道则为3.5米；在设计速度≤60km/h时，大型车或混行车道中一条机动车道最小宽度为3.5米，小客车专用车道则为3.25米。另一方面，该规范将城市道路按城市骨架进行分类，主要根据道路在城市总体布局中的位置和作用分为快速路、主干路、次干路和支路四类，明确要求支路应满足公共交通线路行驶的要求。
根据上述规定可知，城市道路至少应能满足公共交通线路行驶的要求，即能通行汽车、并满足一定交通流量的通行需求。新建城市道路的建设应当符合城市道路技术规范，对其道路属性的界定一般不存在争议，但对旧城区的某一区域是否属于道路的界定则可能存在争议，必须依照其是否具备通行汽车条件进行判定。如果旧城区某一区域空间过于狭小，并不具备通行汽车的条件，仅可供摩托车、自行车等非汽车类车辆通行，则其道路技术条件并不符合城市道路的标准，通行车辆并不具有代表性，通行人群不具有普遍性，可以判定该区域并不属于“城市道路”范畴。
（3）、具备公共通行属性
城市道路必然具备公共通行属性，即通行对象的非特定性。如果某通行区域的通行对象仅限于特定的车辆、行人，不能满足不特定对象的通行需求，则该通行区域不属于城市道路。
3、允许社会机动车通行的单位管辖场所
《道路交通安全法》扩大了道路的范畴，将“虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所”纳入其调整的道路范围之内。该规定与我国社会发展步调相一致，充分考虑了现代社会道路的多样性。同时，使用了“用于公众通行的场所”这一表述，对广场和公共停车场的本质属性进行了描述，突出了道路的公共通行属性。
广场、公共停车场等用于公众通行的场所属于道路的界定，在理解和执行上一般不存在问题和争议；但对于如何正确理解“虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方”的含义，实践中存在较大的争议。对“虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方”这一新增道路类型的理解，须进行体系解释，使之与“公路”“城市道路”这两种道路类型相协调。将允许社会机动车通行的单位管辖场所界定为道路，必须同时具备以下三个条件，缺一不可。
（1）、必须有管辖单位
这是《道路交通安全法》在道路含义的解释中明确规定的。在“允许社会机动车通行的单位管辖场所”这一新增道路类型中，对“管辖单位”的含义可以进行相对宽松的解释，不要求其必须具有如公路、城市道路一样严格的主管部门。如农村中村民自筹自建的符合通行汽车等一定技术条件、满足村民通行需求的村道，虽未建立有明确的相关管辖单位，但可以将参与筹建的村民集体视为“单位管辖”主体，从而将其界定为道路。但农村中自然形成的通道，系交通参与者在长期交通出行中自然形成车辆行驶通道的区域，因其缺乏相应的建设、管养主体，而不能将其界定为道路。
（2）、具备通行汽车类机动车的技术条件
《道路交通安全法》在新增的单位管辖场所这一道路类型中明确了“允许社会机动车通行”的规定，但此处“机动车”应进行限制解释，将其含义限制在“汽车类机动车”。根据与公路、城市道路作为道路的组成部分，必然要求将其具备通行汽车类机动车的技术条件作为界定道路的必要条件之一。如果该区域并不具备通行汽车类机动车的技术条件，仅能通行非汽车类机动车（包括摩托车和拖拉机），则其通行车辆并不具有代表性，通行人群不具有普遍性，从法律上而言，其并不具备社会车辆通行特征，不能将其纳入道路范围。
（3）、具备公共通行属性
《道路交通安全法》对道路含义的解释突出了道路的公共通行属性，如果某区域仅供相对特定的车辆、人员通行，限制非本区域内人员或与本区域人员不存在某种特定关系的不特定对象驾车通行，则该区域并不具备公共通行属性，不能将其界定为道路。
将允许社会机动车通行的单位管辖场所界定为道路，上述三个条件必须同时具备，缺一不可。以此作为衡量标准，则可将农村自建自管的可通行汽车的乡村道路，可通行汽车的乡镇街道、胡同，允许社会机动车通行的开放式的城市生活小区确定为道路范畴；厂矿、油田、农场、林场、景区自建的不通行社会车辆的专用道路，机关、学校、单位大院内等不通行社会车辆的区域，不属于道路范围。
对于封闭式的生活小区，是否属于道路范围，应对其是否具备公共通行属性进行相应界定。如该生活小区只允许小区内业主、以及与小区内业主或管理人员有亲友关系、生意伙伴等重要关系的人员、车辆通行，其他无关人员、车辆不得通行，则应将其解释为通行对象具有特定性，从而认定其不具备公共通行属性，确定其不属于道路范围。但如果该生活小区允许与小区业主、管理人员无关的人员、车辆通行，则可认定其具备公共通行属性而将其纳入道路范围。至于进入该小区前是否需要登记、进入该小区后是否存在收费等管理问题，则不属于影响道路界定的因素。
对于农村村民自筹自建的村道中，在满足具备汽车通行等一定技术条件的基础上，通往各村民住宅生活场所的主干道满足了公共通行条件，应该将其界定为道路。但在其主干道之后连通到部分村民住宅生活场所的分支通道，是否属于道路，应视其是否具备公共通行属性而定。如果该分支通道仅供部分村民驾车通行，且该分支通道并未与外界的道路相连通，即该分支通道只是满足在此通道附近生活的特定少数人的通行需求，则认定该分支通道并不具备公共通行属性，判定其不属于道路。反之，如果该分支通道与外界的道路相连通，则该分支通道在满足处于该分支通道区域的村民驾车通行需求外，还能满足其他不特定人员驾车通过该分支通道行驶至与其连通的外部道路，则认定该分支通道具备公共通行属性，判定其属于道路。
三、道路界定的基本原则
综上所述，判断某通行区域是否属于道路交通安全管理中的道路范围，可以从其是否具备公共通行属性、是否具有管辖主体和是否具备汽车类机动车安全通行的技术设施条件作为衡量标准。
首先，作为道路交通安全管理中的道路，具有一个比较明确的特性，即社会性、开放性，必须是通常情况下对社会公众开放使用的地方，即道路必须具备公共通行属性。也正因为道路的公共通行属性，才需要公权力的介入，《道路交通安全法》规定了与道路建设、管理、养护有关的行政机关的道路交通安全职责，正是为了维护具备公共通行属性的道路的安全畅通。可以说，具备公共通行属性，是作为道路必须具备的基本条件。以其作为衡量标准，单位专用通道、景区自建通道等不具备公众通行属性的区域，不属于道路范畴；厂矿、机关、学校及其他企事业单位大院内部和居民小区内不具有公共使用性质、不向社会公众开放使用的地方，不属于道路范畴。
其次，道路必须有其主管部门，即公路有公路的主管部门、城市道路有城市道路的主管部门，其他道路有单位进行管辖。以其作为衡量标准，自然通车所形成的区域，虽具有公众通行属性，但因缺乏管辖主体，不属于道路范畴。
最后，道路必须具备一定的技术设施条件，即至少能通行汽车，并满足一定交通流量的通行需求。道路的公共通行属性决定了道路的通行对象是不特定的多数人，如果某区域仅能供摩托车、拖拉机等非汽车类机动车通行，不具备通行汽车的条件，则其只是满足少数人的交通出行需求，并不具备严格意义上的公共通行属性，因此不能将该区域界定为道路。以其作为衡量标准，城市中不能通行汽车的狭小通道、供农机行走的农村机耕道、乡间小道等无法通行汽车的区域，不属于道路范畴。
需要说明的是，如果将不具备通行汽车类机动车的区域纳入道路的范围，则无疑将错误扩大道路的范围而导致公安交通管理部门顾此失彼。根据《道路交通安全法》的规定，公安机关交通管理部门发现已经投入使用的道路存在交通事故频发路段，应当及时向当地人民政府报告，并提出防范交通事故、消除隐患的建议，当地人民政府应当及时作出处理决定；公安机关交通管理部门发现道路出现坍塌、坑漕、水毁、隆起等损毁，危及交通安全，尚未设置警示标志的，应当及时采取安全措施，疏导交通，并通知道路、交通设施的养护部门或者管理部门。可以预见，如果某区域连通行汽车类机动车的技术条件都不具备，又将其纳入道路范围，一旦出现上述问题，公安机关交通管理部门和道路、交通设施养护等单位将处于非常被动的状态，因此在界定道路范围时，有必要将“社会机动车”中的“机动车”解释为“汽车类机动车”。
四、结语
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