作者简介：

刘馨蔓，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部博士研究生，中共湖南省委党校（湖南行政学院）法学教研部副教授，主要从事宪法与行政法学研究；张效羽，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授，主要从事宪法与行政法学研究。

刊载信息：

刘馨蔓，张效羽.行政复议简易程序制度的历史探索、实践经验和完善建议.杭州师范大学学报（社会科学版）[J],2024(6):129-136.

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刘馨蔓，张效羽：行政复议简易程序制度的历史探索、实施经验和完善建议.pdf

刘馨蔓1，2，张效羽1

（1.中共中央党校 政治和法律教研部，北京 100091；

2.中共湖南省委党校 法学教研部，湖南 长沙 41006）

01

摘要：

我国行政复议简易程序制度的发展呈现“地方—中央”立法演进特征，先后经历了萌芽、勃发和成型三个阶段，并在地方探索过程中形成了重视细化流程、创新标准和数字赋能的实践经验。当前，各界对行政复议简易程序制度抱有较大期待，但也要注意到行政复议简易程序在实施过程中已经存在制度设计规范性不足、职权主义色彩过于浓厚等问题。因此，为了更好地发挥行政复议简易程序制度的功能，应当从细化程序步骤流程、简化程序关键内容、优化程序速裁机制、强化审理人员素养和深化数智化复议应用五个方面，对行政复议简易程序制度进行完善。

02

关键词：

《行政复议法》；行政复议；简易程序；程序正义  

2023年9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《行政复议法》”），在行政复议程序中新增“行政复议简易程序”。其实，早在20世纪90年代初，一些地方就开始探索通过行政复议简易程序实现行政复议案件“繁简分流”。我们应当基于各地的先行实践，从行政复议简易程序的历史之维、制度之维、实施之维对我国行政复议简易程序制度形成的经验、教训和共识进行系统梳理，以期为在全国范围内更好发挥行政复议简易程序的作用提供借鉴。

一、行政复议简易程序制度的历史探索

我国《行政复议法》自1999年正式通过以来，历经2009年、2017年、2023年三次修订，在2023年修订中首次对“简易程序”予以明确规定。行政复议简易程序的出台具备典型的“地方—中央”立法演进路径特征，分为萌芽、勃发和成型三个阶段。

（一）行政复议简易程序制度萌芽期

我国行政复议简易程序制度的萌芽于20世纪90年代初期。1990年，国务院常务会议通过《行政复议条例》，但此项行政法规并未对行政复议审理程序进行分流设计。1991年5月，广州市出台《广州市行政复议案件办理程序规定》（穗府办〔1991〕43号），其中第4章第14条明确规定：“对简单的案件，由复议机关自己审理，对较复杂的案件，涉及较多专业部门、专业性较强的案件，由复议机关组织其他的业务机构人员进行审理。并将审理意见提交当地政府或部门的决策会议讨论。”广州率先依据案件繁复程度进行程序上的审理区分，这是国内最早对行政复议案件开启“繁简分流”分类审理的地方尝试。

1999年，《行政复议法》颁布并施行，仍未从统一法度对复议案件审理程序进行分类分流规定。2001年8月，滨州市政府发布《关于市政府办理行政复议案件有关处理程序问题的通知》（滨政办发〔2001〕93号）。在适用范围与具体实操流程层面，该规定较此前做出了相对而言更为清晰的界定，但依然比较简单，详见表1。

从这一时期制度设计情况来看，尽管地方已早于中央开始了行政复议审理程序“繁简分流”的有益尝试，但相关制度设计整体比较粗糙，仅仅在案件适用层面具备分类意识，在审理方式、审理人员、审结期限等方面均无任何规定，行政复议简易程序制度尚处于萌芽时期。

（二）行政复议简易程序制度勃发期

2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）指出：“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚，争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。”据此，一些地方开始较为系统化地探索行政复议简易程序，地方探索建立行政复议简易程序开始进入勃发期。

2011年，根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）和中共中央关于加强行政复议工作规范化建设的要求，国务院法制办制定颁布了《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》（国法复函〔2011〕628号），其中明确提出“规范行政复议审理方式的适用……对案情简单、争议不大的案件，可以适用简易程序审理”。2015年，中共中央、国务院颁布《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，将“健全行政复议案件审理机制”明确纳入“加强行政复议工作”规划。至此，各地纷纷开始探索行政复议简易程序。通过北大法宝进行检索，截至《行政复议法》2023年修订通过前，国内有效涉及行政复议案件审理简易程序规定的有：地方政府规章2件；地方规范性文件6件；组织内部文件若干，详见表2。

从这一时期地方立法探索情况来看，尽管在文件数量上逐渐增加，但也呈现明显的局限性。

一是立法层级较低。涉及行政复议简易程序最高位阶也只是地方政府规章，且仅有的2件地方政府规章规定均非常简单，对程序流程基本无明确规定；就数量而言，集中于组织内部文件，适用范围小且效力极其有限。

二是立法差异较大。部分地方性规范文件及组织内部文件展示出较高的立法技巧，规定细致且符合优化案件办理实际所需，能够真正从程序角度凸显简易程序的功能。但也有不少地区相关立法偏重原则性规定，缺少具体程序性规定。地方在审理人员、审结期限探索上呈现较大差异。

（三）行政复议简易程序制度成型期

经过多地多年对行政复议简易程序的探索与实践检验，2020年，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，对构建统一、科学的行政复议体制作出部署，要求抓紧修订《行政复议法》，将改革方案转化为相应的法律制度，确保改革于法有据。据此，2020年11月公布的《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》中，简易程序被写入第4章“行政复议审理”的第1节“一般规定”、第4节“简易程序”以及第5章“行政复议决定”中，与行政复议审理的“一般程序”相对应，对行政复议审理适用简易程序的基本条件、审理方式、审理期限、与一般程序的转换进行了规定。此后，2022年10月公布的《中华人民共和国行政复议法（一审修订草案）》和2023年6月公布的《中华人民共和国行政复议法（二审修订草案）》均对行政复议简易程序进行了规定。2023年9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议表决通过了新修订的《行政复议法》。相较于之前的修订草案，在最终表决通过的《行政复议法》中，主要变化体现在将“一般程序”改为“普通程序”，并在“一般规定”中增加对行政复议人员相关规定，其他在个别条文表述上进行调整。至此，全国性的行政复议简易程序制度正式成型。

二、行政复议简易程序的制度实践

尽管全国性的行政复议简易程序制度于2023年9月正式成型，但基于各地历史探索，在2023年9月《行政复议法》修订前，关于行政复议简易程序制度，已经形成了一些基本的制度共识和成功经验。这些基于地方实践经验的制度共识和实施经验，是我们2023年9月后在全国范围内实施行政复议简易程序的认识基础，应当予以充分的吸收。

（一）行政复议简易程序的制度功能

当初各地之所以探索行政复议简易程序，主要是在行政复议案件较多的情况下，行政复议简易程序有利于实现行政复议案件“繁简分流”，有利于提升行政复议的效率，更好地发挥行政复议的作用。完善行政复议体制机制一直以来都是推进法治政府建设的目标之一。增设行政复议简易程序是完善行政复议机制，落实行政复议体制改革方案的重要举措。近5年，全国各级行政复议机关共办结行政复议案件分别为21.1万件、21.1万件、25.4万件、25.6万件、29.3万件，行政复议案件数量稳步攀升，案件涉及领域越来越宽泛，案件类型越来越多样化。复议案件数量与类型的增长变化，导致案件审理难度增大，案多人少矛盾突出。为实现办案资源优化配置，进一步提高办案效率和办案质量，需从改革案件审理机制入手，根据案件的不同类型，实行繁简分流、分类审理。

当前，《行政复议法》第1条明确规定行政复议制度设置兼具行政监督、行政补救、权利救济等多重目的与功能价值，是化解行政争议的主渠道。相较于信访、行政诉讼等其他行政争议解决方式，行政复议因其便捷、高效、低成本等特点，加之多年来行政复议制度的深入实践，其化解行政争议主渠道作用得到彰显。这一制度定位，对完善行政复议程序提出更高标准与要求。增设行政复议简易程序，有利于改变“大信访、中诉讼、小复议”争议化解格局下因程序规定不明导致的“不会复议、不便复议、不易复议”等行政复议难题，充分展现行政复议公正高效、便民为民的制度优势，更好地解决日益增长的不同类型行政复议案件，适应行政复议制度发挥化解行政争议主渠道作用的功能扩容。

（二）行政复议简易程序的实施经验

尽管地方探索经验各异，但在推进行政复议简易程序实施进程中，形成了如下基本经验共识，这些共识在行政复议法修订后得以延续。

第一，通过细化流程强化程序公正。从普遍化意义上说，公正的程序至少应该包括五个方面的要件：程序的法定性、主体的平等性、过程的公开性、决策的自治性和结果的合理性。例如，早在2008年《株洲市行政复议案件办理程序规定》不仅较为罕见地对简易程序适用决定阶段即决定受理前初审进行了规定，对简易程序审理人员、程序转换告知程序等进行了较为细致的适用规定，充分保证了程序过程步骤的公开公正；在行政复议法修订后，2024年4月国家税务总局上海市税务局印发的《上海市税务系统行政复议简易程序办理规定（试行）》，规定了适用简易程序告知程序、简易程序审理方式、简化决定内容、程序转换告知程序、立卷归档等，充分保障当事人的程序参与权与知情权，通过细化简易程序实施步骤，统一规范实操流程与文书制式，强化了程序公正。

第二，通过创新标准推进复议效能。不少地方为进一步优化行政复议资源配置，依据法律规定，推行多种行政复议速立、速审、速裁工作机制，加大行政案件繁简分流力度。如《青岛西海岸新区行政复议案件繁简分流审理工作规定（试行）》（2022）根据案件基本事实、法律适用、处理结果、社会影响以及疑难复杂程度等因素，结合案件类型、案涉金额、案涉群体等方面综合分析，将行政复议案件分为简易类、一般类、复杂类三种类型，分别规定了不同的办案期限，采取不同的程序办理，保证行政复议案件“快审”。余杭区司法局针对辖区网络消费类、交通执法类行政纠纷高发问题，个性化定制两领域行政复议案件“简案快办”程序，试行至2022年，网络消费类、交通执法类行政复议调解率分别提升27.32%、78.47%，平均办案周期分别缩短15.84%、25.64%，全区行政复议调解率提升至67.03%，办结平均周期缩短27.1天，案件延期率降至10%以内，为近5年最低。北京市昌平区司法局成立“1+3”简案快办团队，实现简易案件专人专办，有效集中行政资源化解行政争议，解决同案不同判问题，对案情相对简单、群众期盼快速处理的案件落实简易程序办理模式，坚持简化办案流程、提升办案效率，形成速立、速审、速裁模式，截至2024年7月10日适用简易程序办结60件，提升行政复议案件办理效能。

第三，通过数字赋能提升程序价值。2022年以来，按照“智慧司法、数字法治”信息化体系建设规划，司法部开发并推广应用了全国行政复议行政应诉工作平台，通过简化文书送达等程序、辅助生成相关行政复议文书、在线实时流转审批等，实现了办案模式的根本性转变。同时，办案流程的数字化运行和管理，使行政复议办案工作全程留痕，倒逼行政复议人员依法履职、规范用权，有效提升了行政复议工作质效和制度公信力。浙江推出“浙里复议”数智应用平台，畅通网络申请渠道，完善受理、调查、听证、调解、决定、送达、监督等线上办案，优化审理机制，推进行政复议简易程序类型化、标准化、智慧化建设。

三、当前行政复议简易程序制度存在的主要问题

基于行政复议简易程序的各地实践探索经验，对照2023年修订的《行政复议法》确定的行政复议简易程序基本规定，当前行政复议简易程序制度存在以下问题。

（一）制度设计规范性仍显不足

从规范层面来看，行政复议简易程序设计存在程序必要性不突出、程序规范不够严谨等缺陷。简易程序并非新鲜事物，在行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼甚至行政处罚中都有简易程序，最重要的是，上述简易程序的设置，都有一个前提条件，即在简易程序之外，有一个非常完整且规范的一般程序。而适用条件、审理方式与审理期限等简易程序关键内容的设立是否严谨科学，也事关其存在的必要性。

第一，从程序适用条件来看，《行政复议法》第53条运用“正面清单”模式对简易程序适用范围与条件进行界定，行政复议简易程序的适用有法定情形与意定情形两种渠道，德国学者一般严格区分法定条件和意定条件两个概念，如拉伦茨认为，法定条件是法律行为的生效要件，取决于法律的直接规定，而不是当事人的自主决定。当被申请行政复议的行政行为是当场作出、被申请行政复议的行政行为是警告或者通报批评、案件涉及款额三千元以下、属于政府信息公开案件，这四种法定情形在满足事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的前提条件下，行政复议机关可以对符合条件的行政复议案件决定适用简易程序。其中，涉及政府信息公开案件在满足前提条件下能否一律适用简易程序，早有学者在行政诉讼简易程序适用时提出过质疑，在已经发生的政府信息公开的案件中，常常并非事实清楚，而是各执一词;对权利与义务关系不够明确;特别是对诉讼请求和证据争议很大，根本不符合通常所讲的简易程序的条件。行政复议简易程序也面临着同样的问题。

第二，从审理方式规定来看，自1999年《行政复议法》实施以来，行政复议审理方式一直以书面审理为原则。2023年修订的《行政复议法》对书面审理的地位进行了根本改变。书面审理是指行政复议机关在审理行政复议案件时以当事人提供的书面材料为主要审理依据。书面审理方式在过去被认为是高效便民原则的体现，相较于行政诉讼，书面审理节约了行政复议申请人大量时间、资金与精力成本，而且此举也可以避免行政复议“司法化”。如今，《行政复议法》第54条第2款规定“适用简易程序审理的行政复议案件，可以书面审理”，“可以”表明行政复议简易程序为其他审理方式预留了充分的制度空间。基于立法目的与制度属性，只要有利于实质性化解行政争议，行政复议简易程序的审理方式在不违反程序法定与程序正当原则下可更为多元、灵活、高效。譬如，当场作出行政行为的案件，行政复议机构通过电话向当事人确认事实，听取当事人意见，不失为便民高效，凸显了简易程序的制度必要与高效。值得注意的是，其他方式是否包括听证？如若简易程序也可采用召开听证会进行审理，那么以审理方式为视角来看设置简易程序的必要性，值得商榷。

第三，从审结期限规定来看，地方探索行政复议简易程序以来，我国部分地区质效明显，审结时间快速，凸显便民高效原则；但部分地区行政复议机构因行政复议人员配备不到位，行政复议人员素养参差不齐，加之其他行政环节（如签批环节等）不确定因素的影响，简易程序的审限规定给行政复议机构带来较大压力。《行政复议法》第62条第2款规定，适用简易程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当自受理申请之日起30日内作出行政复议决定。这一规定表明：一是起算时间点为“自受理申请之日起30日内”，即凡是适用简易程序审理的行政复议案件，自行政复议机构接到当事人申请之日起算，而不是受理审查结束转入审理程序之日起算，也就意味着适用简易程序审理的行政复议案件从复议程序启动到完结最长不超过30日，而且这里的“30日”是指自然日，可程序期间有关“3日”“5日”的规定是指工作日，不含法定休假日，如此一来，必然给审理人员提出更高的审理效率要求；二是该条第1款中对适用普通程序的行政复议案件审结期限延长情形与延长期限进行了明确规定，第2款对适用简易程序行政复议机构是“应当”不是“可以”自受理申请之日起30日内作出行政复议决定，也就意味着行政复议简易程序审结期限没有延长例外情形。

行政复议审限制度不仅体现着案件办结的速度与效率，也是衡量行政复议人员业务能力以及是否称职的重要标准。然而，“一刀切”的立法设计，行政复议机关可能会迫于审限压力而直接规避简易程序，选择适用普通程序进行审理，也会因时间制约在审理过程中欠缺动力进行事实查明与证据调查，过分追求复议效率，存在损害程序公正乃至实体正义的风险。

第四，从程序转换问题来看，行政复议简易程序与普通程序的转换仅规定于《行政复议法》第55条中，即适用简易程序审理的行政复议案件，行政复议机构认为不宜适用简易程序的，经行政复议机构的负责人批准，可以转为普通程序审理。这一规定尽管明确了程序转换的制度通道，但也带来了如下问题。一是程序转换的有效启动时效区间计算问题。程序转换的启动时效区间起点没有疑义，即行政复议案件适用简易程序之日起，而有效区间终点可理解为审理开始前或简易程序审结期限结束前。二是程序转换后的审结期限是按照普通程序重新起算还是只算剩余时间。三是基于行政程序的分类基本理念，应当适用普通程序而适用简易程序会涉嫌程序违法，但“可以”这一规定，会带来如下迷思，即在符合转换条件下可以转为普通程序而没有转为普通程序是否程序违法？此外，此前有地方还对普通程序转换成简易程序进行过探索，如《黄山市人民政府行政复议简易程序适用规定(试行)》（黄政办秘〔2014〕35号），程序转换采用双向转换设计是否更为合理亦值得研讨。

第五，从审理人员规定来看，行政复议法本次修订并未对行政复议审理程序人员构成及相关职责进行明确规定，只在第36条中行政复议机构应当指定行政复议人员负责办理行政复议案件予以原则性规定，具体到行政复议简易程序行政复议人员人数以及不同审理方式行政复议人员职责并未予以规定；而第45条规定，调查取证时，行政复议人员不得少于两人，可据此推定，如若行政复议简易程序需要调查取证需遵循该强制性规定，行政复议人员至少有两人。相对于其他简易程序如行政诉讼简易程序在当事人同意情况下可独任制审理而言，行政复议对于审理人员构成规定不详难以体现出简易程序与普通程序的区别。

（二）职权主义色彩过于浓厚

依据案件是否采用何种程序以及适用方式一般不外乎两种模式：选择适用、职权适用。两种模式的区别在于当事人对于程序选择的介入空间有多大。选择适用是指当事人同意选择适用某种程序，而职权适用则是国家公权力强制决定程序适用，不由当事人进行选择。两种模式各有利弊，选择适用模式充分尊重当事人为程序主体，尤其在简易程序中，能够较好地满足当事人因程序差异带来的程序利益，灵活高效，当事人对自主选择适用程序作出的决定信服度相对较高，但当事人合意选择受到程序本身及社会公共利益等多方限制；而职权适用模式则会提供更为强有力的程序保障，但会让当事人丧失内在选择动力。

我国《行政复议法》关于简易程序适用方式的规定，集中在第53条，适用方式有如下两种。第一，行政复议机关直接依职权决定是否适用简易程序。具体是指在第53条第1款规定的四类特定案件范围，只要行政复议机关认为案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，就可以决定适用简易程序。这一规定明显采用程序职权主义，没有给当事人参与选择复议程序留有空间。第二，当事人同意适用行政复议简易程序的，行政复议机关依职权予以审查后决定是否适用。这种适用方式表面来看，赋予了当事人一定的程序选择空间，但第2款“可以适用简易程序”必然是行政复议机关依职权审查的结果。尽管法条运用“正面清单”模式对简易程序适用范围与条件进行界定，无论是法定条件还是意定条件，都只是行政复议案件适用简易程序的相对条件，并非绝对条件，其是否适用的最终决定权取决于行政复议机关，加之行政复议简易程序的适用条件都是任意性规定，不是强制性规定，即使在符合相对条件的情形下，行政复议机关仍可决定适用普通程序而非简易程序。适当扩大当事人选择范围更有利于发挥简易程序的灵活性与优越性。

四、行政复议简易程序制度的完善建议

在《行政复议法》短期内不可能通过立法修订调整的情况下，建议可借助修订《行政复议法实施条例》，以进一步细化、简化、优化审理程序为技术路径，强化审理人员复议素养，深化数智应用手段，充分发挥简易程序的制度优势。

第一，建议细化程序步骤流程。根据简易程序适用案件类型或适用简易程序案件高发领域，结合案件基本事实、法律适用、处理结果、社会影响等因素，细化案件分类标准，在不违背法律规定的前提下，依据不同案件领域特点制定相应的办理程序；根据简易程序线性适用不同阶段，细化程序适用决定阶段、程序启动阶段、程序实施阶段、程序转换阶段、程序完结阶段的当事人实操规定，规范复议申请登记制度，开展复议答复工作通报，落实复议法律文书专递送达，组织复议决定履行及复议意见书（建议书）落实情况“回头看”活动，形成复议监督闭环，并履行好告知、记录等正当程序基本要求。

第二，建议简化程序关键内容。行政复议简易程序的“简易”主要体现在审理方式和决定文书这两个方面。在审理方式上，除书面审、听取意见外，继续挖掘多元、简便、高效的审理方式，探索更为智能便捷的审理机制；适用简易程序案件的文书，可统一文书制式，简化文书内容，写明当事人基本信息、复议请求、答复意见、主要事实、决定理由、适用依据、告知当事人诉讼权利等必要元素即可。

第三，建议优化程序速裁机制。以优化办案流程、提升案件办理效率为重点，简化审批流程，适度下放签批权限，缩减流转程序，对可协调、可引导、可移送简易类案件实行模式化、流水化作业，进行快速受理或引导、办理，实行“全过程”调解，节省办案人力与办案用时。探索简单案件“筛查—审查—办结”工作机制，实现速立、速审、速裁，保证行政复议“简案快审”。

第四，建议强化审理人员素养。强化行政复议员与行政复议辅助人员的选任与管理机制，提升行政复议队伍专业化、规范化水平。首先，广泛吸纳优秀法治人才，扩充行政复议队伍专业体量。建立备选人才库，对行政复议员实行分类建档、履职亮证，实施行政复议专员任命和分级管理制度，实施有序“准入、退出”机制，对不具备能力和资格的行政复议员及时做出动态调整。其次，设定履职边界，完善履职保障。建立履职“正面”“负面”清单，优化案件指派流程，采取“轮流+定向”“专职+兼职”的选派方式，确保审理公正中立。最后，将行政复议员的选任和作用发挥纳入法治建设考核体系加分范畴，建立奖惩考评与监督机制，定期对行政复议员进行实务培训，以督学结合全面规范行政执法行为。

第五，建议深化数智复议应用。持续创新行政复议手段，拓展数智复议平台应用功能，实现申请不出门、审理不下线、调解不聚集的“云”复议格局。继续推进行政复议数字化、信息化建设，配备网络复议听证设备，提升复议案件受理、审理、执行全流程信息化水平，实现复议领域的“一次不用跑”。积极推进行政复议、行政诉讼电子案卷交互线上平台建设，探索“无纸化”办案，持续强化数字赋智赋能工作成效。