《李顿报告书》发表后英国主导下国际联盟对九一八事变的处置
摘要:《李顿报告书》发表后，英国决定在维护战后国际秩序的基础上，对日本采取绥靖政策，促使中日两国在国联的调解下解决争端。但日本坚持既定侵华政策，使英国改变了袒日态度。为体现权威与公正，国联放弃将《李顿报告书》提交大会表决，而是在其基础上撰写《最后报告书》。该文件在重要问题上皆体现了英国的意志，虽在措辞上比《李顿报告书》对中国更有利，但并非完全支持中国。国联大会通过该文件后，英国决定采取实际行动阻止日本入侵热河，带头对中日两国实施武器禁运，最终因美国的不配合而取消。此后国联出台《不承认“满洲国”的建议办法》，对伪满洲国的不承认不会损害各国的实际利益。英国深陷和平主义理想与利己主义现实的矛盾之中，在其主导下，国联最低限度维护了自身权威，实际上则纵容了日本对中国的侵略。
关键词：英国；九一八事变；国际联盟；《李顿报告书》；武器禁运?
九一八事变爆发后，中国向国际联盟（以下简称“国联”）提起申诉。国联派出以英、美、法、意、德五国代表组成的调查团，在英国人李顿（Victor Lytton）的带领下，赴东亚调查中日争端的真相。1932年10月2日，《调查团报告书》（以下简称“《李顿报告书》”）发表，不仅记录了中日争端的来龙去脉，还为解决争端提出了建议，使国联最终解决中日争端成为可能。英国是国联的核心，一战后国际秩序的受益者与维护者，且在东亚地区存在广泛的利益。因而，英国理所应当成为国联调解中日争端的领袖。
目前学界有关英国与九一八事变的研究成果，多从宏观层面进行探讨。较为细致的研究，在时间上多集中于事变爆发初期。[1]《李顿报告书》发表后英国对中日争端的态度和对策仍有深入研究的必要。本文以英国外交档案、议会文件、内阁文件为基础，辅以国联、中、美、日相关资料，考察国联对九一八事变的判决与善后处置，剖析英国的东亚政策及其背后的利益考量。相较前人研究，本文拟作出的推进有二：其一，在国联对九一八事变的判决方面。阐明国联对日本违反国际法问题、中国抵货问题、不承认伪满洲国问题所作判决的出台过程。学界长期以来将《李顿报告书》与最终在国联大会表决通过的《<国际联盟盟约>第十五条第四项报告书》混为一谈，本文将阐述为何《李顿报告书》没有提交国联表决。其二，在国联对九一八事变的善后方面。众所周知，学界认为国联调处九一八事变仅予中国以“道义上的支持”。而实际上，英国试图领导国联以武器禁运的方式阻止日军入侵热河。本文将阐明英国对中日两国武器禁运的实行与失败的过程，并进一步论述国联对九一八事变善后的最后步骤。?
一、《李顿报告书》发表后英国对中日争端的态度与对策
1932年10月2日，国联调查团撰写的报告书在日内瓦、南京、东京三地同时发表。该报告是调查团经过长达半年之久的实地调查之后写成的，其权威性不言而喻。报告书的前八章论述中日争端的事实，对中国有利者在于：承认中国对东北地区的主权，宣布日本发动九一八事变并非合法自卫，伪满洲国（以下简称“伪满”）并非根据东三省民意产生的合法政权。对日本有利者在于：承认日本在东北地区的特殊利益，指出中国处于“过渡时代”，政局混乱，“排外”、抵货等因素是九一八事变的重要诱因。在此基础上，报告书第九章认为，恢复九一八事变之前的原状和维持并承认伪满皆不可行，并提出解决中日争端的十项原则。[1]报告书第十章是解决争端的建议：在承认中国对东北地区主权的前提下，成立“东三省自治政府”，聘请各国顾问参与政权。“自治政府”承认并维护日本在东北的各项权益，中日两国订立互不侵犯条约及商约，实现两国永久和平。[2]
（一）英国对日绥靖政策的形成
英国在中国拥有广泛的经济利益与政治权益。1931年，其在华投资额占各国在华投资总额的1/3。[3]随着中国民族意识日益觉醒，在废除不平等条约、抵货等运动的影响下，英国在华利益受损。因此，在九一八事变发生之初，英国持同情日本的态度。9月20日，英国驻日大使林德利（Francis O.Lindley）得知事变发生，竟有欣喜之感：“中国在‘满洲’一直采取挑衅政策，试图从根本上摧毁各项条约赋予日本的地位。显然，日本的行动可能有利于我国在‘满洲’的权益。”[4]李顿也曾谴责中国称：“国联期望会员国维持和平，心口一致。任何国家仇视别国，蓄意挑衅而希望国联出而拯救，实不可能。”[5]《李顿报告书》的发表则更进一步助长了这种袒护日本的情绪。
1932年10月10日，英国外交部远东事务顾问普拉特（John Thomas Pratt）撰写了一份备忘录：“报告书整体上给人这样一种印象：尽管我们无法为日本弥补其损失与摆脱其困境的行为辩护（指日本为维护在中国东北的‘利益’发动九一八事变），但如果透过表象看清本质，正义的天平倾向于日本这边。报告书对中国的指责不够严厉，本应更加严厉。……通过报告书可以推知，虽然中日双方都有责任，但中日两国发生冲突的根本原因是中国没有改善内政。”[6]外交部远东司司长奥德（Charles W.Orde）在报告书发表前曾说：“或许日本应（对中日争端）承担更大责任。”[1]当他读完报告书后却认为：“报告书很大程度上免除了日本的责任”，日本不应因发动战争被开除出国联，国联最终的解决方案必须满足日本的诉求。解决中日争端的最佳途径是基本维持东北地区独立的现状，仅保留中国对东北“名义上的宗主权”。[2]显然，上述为日本开脱的观点绝非客观。英国与日本一样，在不平等条约的保护下，在中国享受特殊政治权利，榨取经济利益。英国站在帝国主义立场上与日本“惺惺相惜”，得出偏袒日本的结论。
然而，日本擅自发动战争，破坏国际秩序是英国不能无视的。英国作为国际联盟的主导国，不能放任日本损害国联与国际和平机制的权威。9月28日，外交部第二法律顾问贝克特（W.Eric Beckett）明确指出，日本承认伪满独立违反了《九国公约》，“这是对日本的诸多指控中最清晰、最无争议的一点”。[3]11月2日，英国议会上议院审议报告书，陆军大臣霍格（Douglas McGarel Hogg）发言：“这场争端很可能会产生连锁反应，动摇整个国联赖以存在的根基。如果处理不当，可能会使如今的文明世界倒退到以武力解决争端的旧时代。这是我们在经历了那场可怕的大战后（指第一次世界大战），永远不希望再看到的。”[4]11月10日的英国下议院会议上，工党副党魁艾德礼（Clement Richard Attlee）向英国外务大臣西蒙（John Simon）提出质询，他认为英国对日本的态度不应如此软弱：“我相信，如果我国政府大胆的领导国联（反对日本），（日本）军国主义政府必然会垮台，日本人民也不会支持它。”[5]
更进一步影响英国决策的，是中日两国的态度。报告书发表后，中国的态度比较缓和，顾维钧宣布中国愿意接受报告书：“中国将接受此项报告书作为讨论根据，但其有提出批评与考虑之权利。”[6]此时中国对解决中日争端的期望是不失去东三省的领土主权。[7]而日本方面举国陷入了战争狂热。8月27日，日本内阁通过《依国际关系而定的时局处理方案》，决定坚决贯彻既定侵华政策，如果国联强加干预，则不惜退出国联。[8]《李顿报告书》认定日本发动战争、炮制伪满为非法，触动了日本脆弱的民族自尊心。10月3日，日本外务省发表声明批评其“不公正”，认为报告书的内容“只是对解决‘满洲问题’的一种劝告，日本可以将其无视”。[9]国联调解中日争端在即，日本为维护侵略成果，决定采取寸步不让的强硬态度，并以退出国联相威胁。11月18日，日本全权代表松冈洋右警告西蒙与国联秘书长德拉蒙德（Eric Drummond）：“国联的行动和言论若有损日本的尊严，日本将退出国联。”[10]松冈洋右还与军缩会议日本代表建川美次商议，买通日内瓦的新闻记者，发表退出国联等表现日本强硬态度的报道。[11]
日方的威胁的确发挥了作用。日本作为东亚强国，国联的五大常任理事国之一，一旦退出国联，将极大削弱国联在东亚地区的影响力。本就对战后利益分配不满的德国、意大利若效仿日本，将导致国际秩序的彻底崩溃。奥德建议：“让日本退出国联会带来更严重的混乱，不如作出一定让步，以此为代价把它留下。”[1]
要言之，站在从中国攫取利益的立场上，英国对日本表示同情。且中国诉求相对软弱，日本态度强硬，英国害怕激怒日本使其退出国联。在这种形势下英国对日绥靖政策逐渐形成。10月26日，英国外交部召开会议商讨对策，邀请李顿列席。李顿建议在国联调解争端时“让日本处于轻松的氛围中……在和解工作失败时再考虑对其施加压力”，西蒙对此深以为然。[2]11月19日，西蒙向内阁提交了一份备忘录，阐述英国对中日争端应采取的对策，其中专门提及松冈洋右退出国联的言论，西蒙建议英国政府，“谨慎行事……决不能让自己卷入与日本的冲突之中”。11月23日，内阁会议通过了这份备忘录，不能得罪日本被一些阁员认为是该文最重要的观点。[3]
但英国作为一战后国际秩序的受益者，不会纵容日本破坏国联权威，摧毁集体安全机制。西蒙虽然在提交内阁的备忘录中建议袒护日本，但同时还提到：“我们应该作为国联的忠实会员……不能为了迎合日本就放弃对国联及其原则的忠诚。”[4]因此，英国准备以缓和的态度对待日本，促使其接受国联的调解。倘若日本一意孤行，拒不接受调解，英国将放弃对日绥靖政策。
（二）英国对日绥靖政策的实施与失败
12月6日上午，国联大会开会审议中日争端。英国首相麦克唐纳（James Ramsay MacDonald）、法国总理赫里欧（édouard Herriot）、军缩会议美国代表戴维斯（Norman Davis）皆列席旁听，西蒙外相亲自作为英国代表参会，足见国际社会对此次会议之重视。以西班牙、爱尔兰、捷克斯洛伐克、瑞典为代表的欧洲小国，深知世界大战的破坏力，又有强邻在侧，害怕像中国那样遭受侵略。在国联大会上，这些国家以激烈的言辞谴责日本，希望国联对其采取强硬措施。西蒙于7日下午发言，他见会议的气氛对日本极为不利，于是竭尽所能为日本辩护。他赞扬日本“一直是国联的忠实会员”，引用《李顿报告书》第九章的原话，“此案既非此国对于彼国不先利用《国际联合会盟约》（即《国际联盟盟约》，以下简称《国联盟约》）所定和解之机会而遽行宣战之事件，亦非此一邻国以武力侵犯彼一邻国边界之简单案件，实因‘满洲’具有许多特点，非世界其他各地所可确切比拟者也”[5]，说明日本并未违反《国联盟约》规定的会员国必须以和平方式解决争端的原则。西蒙还着重谴责中国的“排外”行为，提到恢复九一八事变之前的原状无法解决争端，却没有提及不承认伪满。他还警告之前发言的国家：“我们的言行必须克制自身的情绪，必须尊重他人的感情。”[6]西蒙的发言改变了大会的风向，此后发言的国家再无谴责日本者。
12月8日，西、爱、捷、瑞四国联合提出一份议案，要求国联宣布日本发动九一八事变并非合法自卫，伪满为非法组织，不应被国际社会承认。这份措辞严厉的提案与英国的既定政策相违背，未被国联接受。[7]12月9日，国联大会通过决议，要求十九国委员会[8]根据《李顿报告书》与各国在大会上的发言，制定解决中日争端的方案。[9]
15日，十九国委员会通过决议草案，建议成立一个包括美国与苏联代表在内的委员会，与中日两国一起进行谈判，促成两国和解。[1]中国愿意接受该提案[2]，而日本却拒绝接受，其修改意见从根本上颠覆了草案的原则：反对国联成立的委员会参与中日谈判，要求中日直接交涉；不承认《李顿报告书》的权威；要求国联不得明确宣布不承认伪满；反对美苏两国的介入。[3]在得知日方的意见后，英国外交部判断：“除非这是愚蠢的危言耸听，当然这是不可能的，可以肯定的是和解已经破裂了。”[4]
根据《国联盟约》第十五条第四项，如果国联无法促成存在争端的两国达成和解，则须草拟一份报告书，说明争端事实及国联认为公允之建议，劝告当事国接受。该报告书在国联通过后，“则联盟会员国约定彼此不得向遵从报告书建议之任何一方从事战争”。若会员国执意开战，则国联将根据《国联盟约》第十六条对违约国实行经济或武力制裁，保障国联决议的贯彻。[5]12月19日，十九国委员会开会，日方苛刻的意见让各国代表感到和解工作希望渺茫，他们认为：“如果和解工作不幸失败，国联却没有立即运用《国联盟约》第十五条第四项的话，恐怕会使远东地区的形势恶化。”于是委员会要求国联秘书处立即起草《<国联盟约>第十五条第四项报告书》（以下简称“《最后报告书》”），争取在三周之内完成。同时，委员会将休会至明年1月16日，给予日方重新审视其修改意见的时间，希望其作出让步。[6]
至此和解工作濒于失败，英国不得不对之前袒护日本的政策进行检讨。西蒙在国联大会发表的媚日演说遭到中美两国的反对。中国各大报刊纷纷刊文谴责英国，《申报》批评英国：“倘若一味徇强权之意，则一切公约盟约，真将等于废纸。……望英政府当局，为世界和平计，有以纠正其误焉。”[7]中国外长罗文干于12月9日与13日两次召见英国驻华代办英格拉姆（Maurice Ingram）表示抗议。[8]史汀生认为西蒙的演讲“令人不安”，他命令戴维斯直接面见麦克唐纳，劝告英国坚定拥护不承认伪满的原则，不要“表现出一种过分宽容和过于调和的态度”。[9]
英国为袒护日本，不仅有损国联的威信，还得罪了中美两国。普拉特反思道：“现在走错一步，甚至踌躇不前都可能引起中国持久的敌意，并使我们失信于国联和美国。即使日本对我们抱有好感，也很难挽回我们在中国损失的广泛利益，这些损失绝不可能在‘满洲国’或其他地方得到补偿。”[10]而且日本对英国所谓的“善意”并不买账，依然坚持其既定侵略政策，毫无让步的迹象。不惟如此，日军又于1933年1月1日在山海关挑起冲突，威胁平津地区。英国决定在国联不再纵容日本，而是“以大胆且直接的方式谴责日本”。[11] 此后，英国对日本的态度逐渐转向强硬。?
二、英国主导下《<国联盟约>第十五条第四项报告书》的草拟与通过?
十九国委员会休会期间，国联秘书处起草了一份由两部分组成的《最后报告书》草稿。第一部分是
“事实”，叙述了九一八事变以来中日争端的前因后果，以及国联采取的调处步骤。第二部分是“结论”，内容是对争端是非曲直的判定。除国联采取的调处步骤外，其余内容皆由《李顿报告书》归纳而成。
1933年1月16日，十九国委员会复会。接替西蒙来到国联的英国外务次官艾登（Anthony Eden）提议，国联不应再另外起草报告书，而是应直接将《李顿报告书》提交国联大会表决通过。[1]其理由是：首先，《李顿报告书》的地位是无可替代的。该文件是国联调查团在充分的实地调查基础上撰写的，具有“独一无二的权威性”。[2]其次，通过《李顿报告书》有利于争取美国的支持。史汀生曾表示：“我国认为，《李顿报告书》的出台标志着国际和平机制的进步。若国联不通过该报告，将意味着（和平机制的）严重倒退。”[3]直接通过报告书可以迎合美国的政策，促使其参与中日争端的解决。再次，通过《李顿报告书》可以使国联免遭指责。如果国联再起草一份新的报告书，“该报告将引起很多讨论和批评，并且两当事国都会把它与《李顿报告书》进行仔细的比较，以期发现不公平的增删”。[4]鉴于国联秘书处已经草拟了《最后报告书》草稿，各委员决定研究后再作决断。
自十九国委员会复会后，日本仍对有争议的各点毫不退让。各国代表对和解工作彻底失望，十九国委员会遂于1月21日宣布和解工作“暂时归于失败”，将工作重心放在起草《最后报告书》上。当日，秘书处起草的《最后报告书》草稿被秘密分发给十九国委员会各国代表，以供与《李顿报告书》对比，决定优劣。[5]23日，委员会再次集会。包括德拉蒙德在内的大部分代表反对直接表决通过《李顿报告书》，原因在于直接通过《李顿报告书》会削弱国联的权威。“鉴于即将在国联大会通过的报告书非常重要，该报告应该陈述事实，而不能仅仅提及另一份文件。”[6]《李顿报告书》毕竟是五个大国代表协商的产物，拥有五十多个会员国的国联如果直接将其通过，不仅有推卸责任之嫌，还意味着国联是被大国操纵的傀儡。更进一步，若中日两国不认可国联直接通过《李顿报告书》，要求其明确对中日争端作出判决的话，国联将陷入被动地位。如果国联重新起草一份新的报告书，就可以理所当然地将《李顿报告书》的结论转化为国联自身的观点。[7]艾登提出了一种折中方法，既然秘书处草拟的草稿是对《李顿报告书》的摘要与归纳，不如直接将《李顿报告书》的前八章作为《最后报告书》的第一部分，其余部分则采用国联秘书处撰写的草稿。艾登的建议得到法国代表的支持，但并未说服其他各国代表。十九国委员会决定任命九国代表组成起草委员会[8]，以秘书处的草稿为基础，研究《最后报告书》的具体形式及内容。[9]
起草委员会于1月27日召开。在英法两国代表的坚持下，委员会接受了艾登的建议，决定《最后报告书》共分为四部分。第一部分是中日争端的历史背景，将直接采用《李顿报告书》前八章的内容。第二部分为国联受理争端以来采取的措施，第三部分为结论，这两部分皆采用秘书处起草的报告书草稿。第四部分为建议，由起草委员会另行草拟。[10]30日，起草委员会将《最后报告书》的前三部分草拟完毕，并分发给十九国委员会各代表。此后起草委员会多次集会，商讨有争议的各项问题。
（一）日本违反《国联盟约》问题
《国联盟约》第十二条规定，会员国之间若发生争端，应提交国联裁决，不得擅自发动战争。日本发动九一八事变及武力占领东北地区，显然违反了《国联盟约》。但《最后报告书》草稿在论及日本侵略责任时措辞非常缓和，并未明确指出日本违反了《国联盟约》，甚至在叙述九一八事变时为关东军辩护：“当地日军官或许自信其行动出于自卫。此种可能，不必断定其为必无。”[1]爱尔兰代表在起草委员会上要求在报告书中写明日本违反了《国联盟约》。[2]国联秘书长德拉蒙德表示反对，一向主张对日强硬的捷克斯洛伐克、西班牙、瑞典代表此时亦变得谨慎。[3]国联如果明确指出日本违反了《国联盟约》，会使要求国联对日本实行经济制裁的呼声更高，而处于大萧条影响下的各国尚无暇自顾，遑论对日本进行经济制裁。
艾登本打算在起草委员会上要求明确谴责日本，普拉特亦对此表示支持：如果报告书措辞含糊，“会严重损害国联在本次以及之后解决国际争端时的道德权威”。英国外交部副次官威尔斯利与奥德商议后，否决了艾登与普拉特的建议。奥德从英国的利益出发解释道：“如果我国带头对公开谴责日本表示支持，会使日本对我国感到非常不满，使我国在远东的利益遭受巨大损害。……我国带头（谴责日本）是弊大于利的。”[4]
最终，起草委员会决定：“采用一种含糊的表述，不明确指出日本破坏了《国联盟约》第十二条，但可以让读者得出该论断。”[5] 在报告书第三部分第八条中，引述《国联盟约》第十二条原文，并说明会员国必须以和平方式解决争端。第九条则指出：
日军昼夜在沈阳以及东省他处之军事行动，国联大会不能认为自卫手段。即日本嗣后在争执进行中所采取之全部军事行动，亦不能认为自卫手段。且一国之采取自卫手段，并不免除其遵守《国联盟约》第十二条之义务。[6]
《最后报告书》措辞虽然缓和，但对比《李顿报告书》有所进步。《李顿报告书》仅指出日本发动九一八事变并非自卫，并无日本违反《国联盟约》的相关表述。
（二）中国抵制日货问题
《最后报告书》草稿谴责了中国的抵货运动：“抵货运动在国民党和中国政府的同意及支持下开展，本身就是一种不友好的行为，不符合《国联盟约》规定的国际合作和良好谅解原则。”但鉴于中国是被侵略国，抵货“针对一个已运用武力的国家，不能视为非法”，实际上谅解了中国对日货的抵制。[7]英国害怕中国利用这种“合法的”抵货损害其在华特权。艾登表示：“我反对任何原谅中国抵货行为的语句，就算抵货是对军事行动的反制措施也不行。”[8]普拉特在其备忘录中以1927年“宁案”为例说明，列强在中国各地驻军，且拥有内河航行权，“鉴于中国的特殊情况……（列强）经常需要对中国使用武力，有时甚至要以此挽救个人或群体的生命。如果再发生类似事件，中国会毫不迟疑地声称自己受到了军事侵略，需要开展合法的抵货”。[9]起草委员会的其他代表则认为九一八事变之后的抵货应该被谅解，艾登就此征询英国外交部的意见。2月2日，英国外交部法律顾问菲茨莫里斯（G.G.Fitzmaurice）指出：“中国面临非法的侵略行为，有权采取任何合法自卫措施，其中就包括抵货。换言之，可以将抵货判定为对非法侵略的报复行为。”[10]艾登接受了上述观点，在其要求下，该段落被修改为：
九一八前，中国为表示对某事之愤慨，或图援助某项要求而实行之抵货运动，足使已形紧张之局势更趋紧张。九一八事件后之抵制日货，则属国际报复之举。[1]
《最后报告书》的定稿对中国的抵货运动仍取谴责态度，虽然对九一八事变后中国的抵货并未称其为合法，但表示一定谅解。《李顿报告书》中有关抵货的论述对中国更为不利，不仅认为中国的抵货系国民政府有组织进行，而且指明中国在抵货运动中所采手段为“非法”。[2]
（三）不承认伪满洲国问题
伪满作为日本一手制造并操纵的傀儡政权，国联宣布对其不承认是理所应当的。然而，英国从其自身利益出发，对此态度消极。1932年9月15日，日本承认伪满。30日，英国外交部远东司撰写了《英国政府对“满洲国”的承认》一文。提醒政府伪满系日本通过非法手段造成，并指出英国在中国本土的利益要比在中国东北地区大得多，因此目前不应承认伪满。另一方面，英国不能承诺永远不承认伪满，为避免英国“在‘满洲’的商业利益受到永久性的严重损害”，“如果‘满洲国’一直保持独立并与中国切断了所有联系，而且其作为一个‘新国家’符合所有应被国际社会承认的条件”，届时英国将承认之。[3]11月30日，西蒙在内阁会议上指出，不承认伪满对英国不利，不仅会损害英国在中国东北的贸易，还会导致英国无法保护居留中国东北的侨民，因此“不会让英国政府承诺永远不承认‘满洲国’”。[4]该政策被内阁批准。在1933年2月1日的起草委员会上，各国代表建议在《最后报告书》中明确宣布不承认伪满，艾登却反应冷淡。[5]
随着国际形势的变化，英国改变了对不承认伪满的消极政策。首先，日本拒绝与国联合作，和解工作彻底失败。1月16日十九国委员会复会后，英国仍对日本回心转意抱有希望。1月28日，西蒙要求林德利直接访问日本外相内田康哉，劝其接受国联的调解。然而，日本军部已经决定入侵热河，和解工作绝无成功可能。日本政府亦感到国联不可能承认其侵略成果，准备退出国联。[6]2月1日，日本正式拒绝了英国的劝告。[7]当日，普拉特撰写了一份备忘录，认为英国政府应对日本采取强硬态度，带头倡导不承认伪满，“恢复国联在世界舆论中的声誉”。[8]其次，中国掀起反英浪潮。1月底，日内瓦的报刊上刊登了这样一则新闻：英国在十九国委员会中压迫其他国家的代表，不允许《最后报告书》中出现不承认伪满的字句。英日之间存在秘密协定，英国以不干涉日本在中国东北的行动，换取日本不干涉英国在西藏的行动。[9]中国本就因西蒙在国联大会的发言心存芥蒂，此消息一出，民间“纷传英日同盟复活”。[10]各类报刊纷纷谴责英国“袒日”，“故意抑弱扶强，使正义不伸，强暴逞志”。[11]艾登接到消息，“南京的反英运动因此愈演愈烈”。[12]
在此情形下，艾登改变了态度，他致函西蒙：“我相信我们对承认‘满洲国’的态度，是国联、中国与美国评价我们政策的试金石。如果有必要，我们现在应该带头发表声明，无条件地支持不承认‘满洲国’，这才是正确的道路。一份软弱的报告不仅不会安抚日本，反而会进一步疏远中国。”普拉特亦表示：“中国真正重视的是国联宣布不承认‘满洲国’，如果我们带头倡导此事，就会牢牢赢得它的好感。”[1]
西蒙无法决断，于2月5日征询麦克唐纳的意见，最终决定英国在国联应明确支持不承认伪满。但是为避免被国联的决议永远束缚，西蒙认为在《最后报告书》中应加入如下内容：“如果将来形势变化，该问题需要被重新考虑，我国政府将不会孤立行动，而是遵守《九国公约》第七条。在国联会员国作出任何决定之前，会员国和《九国公约》签约国须进行沟通。”[2]西蒙希望以此为将来各国协商共同承认伪满留有余地。
2月6日，十九国委员会开会。艾登积极倡导不承认伪满：“国联会员国应采取共同行动，不承认‘满洲现政权’。”各国代表纷纷附和。[3]《最后报告书》中有关不承认伪满的内容，完全按照英国的建议写成：
对于“满洲”现行制度……无论在法律上还是事实上，各国均应继续不承认此种制度。关于东省之时局，各该国意在遏制任何单独行为，各会员国中应继续采取一致动作，于可能范围内，与有关系之非会员国（指美苏两国）合作。除会员国外，《九国公约》签字国亦同意：无论何时遇有某种情形发生，缔约国中之任何一国，认为牵涉本条约规定之适用问题，而该项适用宜付诸讨论者，有关系之缔约各国应完全坦白，互相通知。[4]
此点继承了《李顿报告书》中“维持及承认满洲之现时组织，亦属同样不适当”的观点[5]，明确了伪满的非法性质。
2月11日，起草委员会草拟《最后报告书》完毕。十九国委员会于14日将其通过，并于17日通过国联广播站向全世界广播。[6]其第一部分为“远东之事变”，完全采用《李顿报告书》前八章。第二部分为“中日争端在国联方面之进展”，记述了九一八事变以来国联调解争端的过程及出台的重要决议案。第三部分为“争议之主要特征”，明确了中日争端中的重大原则性问题。首先，有关东北地区主权：东北地区的主权属于中国，若将其与中国分割会危及和平。虽然该地有“自治传统”，但该地与中国内地有着牢固的政治经济关系，同时指出日本在该地拥有特殊权利。其次，有关九一八事变的发生，中国政治、社会不稳定，各地有分裂趋势，是因为中国处于过渡时期。中国的抵货运动与排外活动使中日两国关系紧张。日本未将争端提交国联，擅自发动战争并非自卫。再次，有关伪满的成立，伪满在日本操纵下产生，并非当地人民自发成立。伪满是日本的统治工具，实权掌握在日本顾问手中。最后，中日两国的责任划分如下：“在九一八事变以前，原来之紧张状态，其责任因在于当事两方。但九一八事变后，中国要不负任何责任。”[7]第四部分为“建议”。首先，全文引述了《李顿报告书》第九章十项原则，作为解决中日争端的基础。其次，要求日军撤回满铁附属地，在中国东北成立隶属于中国主权之下的自治组织。再次，建议中日两国按照《李顿报告书》的内容展开谈判，国联则成立一个咨询委员会协助双方解决问题。最后，各国在法律与事实上继续不承认伪满。[1]
国联大会于1933年2月24日召开，对《最后报告书》进行表决。44个与会国家，除日本反对、暹罗（今泰国）弃权外，其余各国均投票赞成。大会主席伊曼斯（Paul Hymans）宣布《最后报告书》由国联大会全体一致通过。松冈洋右随后表示：“日本代表团和日本人民深感遗憾与失望……日本政府不得不认为对中日纷争问题，日本为协助国联所作之一切努力，已达最后之极限。”日本已决心退出国联，松冈洋右率代表团全体离席，不再参与之后的会议。此后，国联大会通过一份决议案，根据《最后报告书》的建议成立一个咨询委员会关注事态的后续发展，并在国联大会闭会期间代行大会职责。咨询委员会由十九国委员会委员加入加拿大与荷兰两国代表构成，并邀请美国和苏联派代表参加。[2]?
三、英国对中日武器禁运与咨询委员会的善后工作
（一）英国对中日武器禁运的开展
中国已经接受《最后报告书》，而日本不仅拒绝接受，还在热河地区进行战争准备，又一场侵略战争将在国联眼皮底下爆发，国联应按照《国联盟约》第十六条对日本实行制裁。然而，在大萧条的影响下，英国经济陷入低迷。对比1929年，1932年外贸出口额下降了50%，钢产量下降了46%，煤产量下降了19%，失业人数增长了121%。当年失业者274万人，达到大萧条期间的顶峰，占劳动力人口的15.6%。[3]在如此严峻的经济形势下，英国不可能对日本实施经济制裁。1933年2月18日，西蒙向内阁提交备忘录，事关国联通过《最后报告书》后英国应采取的政策，“不能根据（《国联盟约》）第十六条采取经济制裁或其他方式的制裁。……其原因显而易见，此处无需论证。在本案中，按照第十六条实施制裁是绝无可能的”。[4]22日内阁会议决定：“在何种程度上运用（《国联盟约》）第十六条由各国自行判断，必须指出，这次我们不想如此行事。”[5]
另一方面，国联若放任日本破坏和平，将极大损害其权威。在英国国内，以国际联盟协会为首的和平主义势力影响很大。该协会成立于1918年，其宗旨是在国际联盟架构内促进国际正义与世界和平，在英国各地及自治领设有分会。它是英国和平运动中规模最大和最具实力的组织，受到工党的积极支持与拥护，足以影响英国的外交政策。至1931年其成员有40余万人，其中不乏政界高层，如著名政治家奥斯汀·张伯伦（Austen Chamberlain），前代理印度总督、国联调查团团长李顿。早在1931年10月19日，《国联盟约》的起草者，英国国联协会主席，时任英国驻国联代表的塞西尔（Robert Cecil）与西班牙、挪威代表商议决定，如果日本不服从国联调解，“它将被视为违反《国联盟约》，并受到（《国联盟约》）第十六条的制裁”，但前提是取得美国的支持。[6]1933年初，国际联盟协会威尔士分会执行委员会通过一份决议，于1月18日提交英国政府，要求其引导国联对日本实施武器禁运与经济制裁：“趁如今为时未晚，英国政府应采取行动恢复国联的权威，维护英国自身的尊严，阻止将会瓦解国联和危害整个文明世界的灾祸进一步蔓延。”[7]这些在英国政府看来过于“激进”的举措未被采纳。
至1月底，国联开展的中日和解工作即将失败，国联协会希望日本因蔑视国联受到惩罚。31日，国联协会执行委员会[1]主席莫里（Gilbert Murray）告知西蒙，协会中有不少人要求对日本实施经济制裁，“绝对不能允许日本逍遥法外”，为避免这种“极端主义”进一步发酵，政府最好采取诸如武器禁运之类的替代措施。[2]2月2日，国联协会执行委员会通过对日本实行武器禁运决议，并于13日通告英国政府：“若国联对两国间争端有所决议或报告，一方表示接受而另一方拒绝，根据《国联盟约》与《非战公约》之义务，签约国不应向拒绝国联决议之一方出口武器。”[3]在国联协会的影响下，对日本实行武器禁运成为英国议会的议题。14日，工党议员柯克思（Frederick Cocks）问询1932年向中日两国出口武器的情况。[4] 15日，工党议员威廉姆斯（Thomas Williams）要求西蒙考虑运用武器禁运解决中日争端。[5]
在上述背景下，西蒙于2月18日在提交给内阁的备忘录中写道：“国联会员国已经宣布日本违反了国联的原则，如果它继续破坏该原则，扩大与中国的战争，国联会员国不应允许其公民供给日本用于战争的武器。”[6]西蒙的设想很快就变为了现实，2月17日，日本关东军司令部下达热河作战命令，日军于20日晚大举入侵热河。[7]21日的英国议会上，工党党魁兰斯伯里（George Lansbury）正式提出武器禁运问题，另一工党议员纳丹更是直言不讳地指出：“鉴于今早热河开始的战争，英国应立即禁止向日本输送军火。”但一些议员不愿只针对日本，而是希望对中日两国同时实行禁运。西蒙回应：英国单独禁止武器出口无法阻止战争，应该寻求美国等其他国家的合作。而且，国联大会即将召开，《最后报告书》在大会通过之前，英国不宜过早采取行动。[8]
随着热河战事的展开，西蒙也认为实行武器禁运迫在眉睫。2月22日，西蒙在内阁会议提醒阁员注意2日国联协会通过的武器禁运决议，以及他18日提交给内阁的备忘录，并指出，“下议院将持续要求对日本实施武器禁运”。他建议禁运应同时针对中日两国，因为如果禁运仅针对日本，日本可能会封锁中国，并掠夺运往中国的武器。最终内阁决定，要求西蒙立即与主要武器出口国协商武器禁运问题，以期采取一致行动。但鉴于事态紧急，英国决定，“在与其他各国达成协议之前，暂停发放向中国与日本出口武器的许可”。[9]
2月23日，西蒙致函英国驻美国、法国、意大利、比利时、瑞典、捷克斯洛伐克六个主要武器出口国的使节，要求他们探询驻在国政府对武器禁运的态度。[10]据各国使节回报，法、意、比、瑞、捷五国皆不反对实施禁运，但前提是各国须就该问题达成一致。[11]能否将其付诸实施关键在于美国的态度。
美国政府也有意采取禁止出口武器的手段维护地区和平。1932年6月，玻利维亚与巴拉圭因查科地区的归属爆发战争[1]，美国将拉美视为势力范围，胡佛（Herbert Hoover）总统于1933年1月10日要求国会赋予其禁止向交战国出口武器的权力。[2]1月19日，参议院通过该议案，但国内保守派担心武器禁运被应用于东亚地区激怒日本，军火利益集团亦反对政府断其财路，该议案未在众议院通过。[3]英国驻美大使林赛（Ronald Lindsay）于2月24日访问史汀生，史汀生回应：没有国会的授权，政府无权禁止武器出口。他劝说英国此时不要轻举妄动，一方面，“对两国同时实施禁运不会对日本造成实质性的伤害，反而会对中国不利”。[4]另一方面，国联通过《最后报告书》“是一项重大的道德判决，将会给日本所有政治家当头一棒”。史汀生相信，日本政界的温和派迟早会击败军人重掌政权。[5]
2月24日，国联通过《最后报告书》。次日，根据国联大会决议成立的咨询委员会召开第一次会议，艾登在会上正式提出武器禁运问题，并建议成立一个小组研究禁运的可行性。委员会认为，只有各国采取一致行动，禁运才能成立；在得到美国的答复之前，暂不能成立禁运问题小组；且禁运仅针对违反《国联盟约》的日本，不应同时施加于中日两国。[6]
英国议会于27日针对武器禁运问题进行了长达8个小时的激烈辩论。在兰斯伯里的强烈要求下，议会最终通过了西蒙外相的提案，“从今天起政府将不再颁发向中日两国出口武器的许可，所涉武器参见《1931年武器出口禁令》”[7]，此前已经签订的订单则不受此限制。英国为何绕开国联单独实行武器禁运，为何中国也是禁运的对象？
首先，英国国内和平主义势力不允许政府纵容日本侵略。日本已被国联大会判决为侵略国，此时又发动对热河的战争，这是英国国内的和平主义者无法容忍的。塞西尔有句名言：“世界上任何地方的战争，无论规模大小，最终都会波及全世界。”兰斯伯里认为，日本在占领热河后，会继续南下攻取平津地区及华北腹地，损害西方列强的利益，中日战争会演变为世界大战。[8]同时，英国人民看到“满载武器弹药的船只，一船又一船的离开我们的港口”，对间接助长了日本侵华感到“良心不安”。[9]《泰晤士报》评论称：“人民的良知不允许将武器自由出口到违反《盟约》的国家。”[10]因此，英国有义务阻止日本入侵热河。
其次，英国害怕开罪于日本。日本入侵热河之际，林德利被日本国内激进的军国主义宣传所恫吓，多次劝告政府不要再插手中日争端。2月23日，林德利致函西蒙：“国联自1931年9月以来一直在处理该问题，结果使得局部的争吵逐渐转化为世界性的骚乱，现在甚至有可能引发世界大战。如果国联还想继续存在的话，我真诚建议日内瓦应尽力寻找借口，不再插手此事。”[11]次日，林德利批评《最后报告书》是“1931年10月以来国联出台的最敌视日本的决议”，再次劝告英国政府，“最重要的是考虑英国利益”，不要再激怒日本。[1]艾登亦考虑，如果单独对日本实施禁运，“显然会与日本发生更严重的分歧”。[2]更重要的是，单独对日本实施禁运将导致英日之间发生直接冲突。27日，英国内阁再次讨论该问题，认为此举“风险极大”。日本将会封锁中国口岸，并掠夺英国的武器运输船。霍格陆相警告内阁，日本有进攻新加坡的计划，“从自卫的角度来说，我们无力承担在远东地区作战的风险”。[3]为避免英日关系恶化，英国不可能仅对日本实施禁运。
最后，英国开展武器禁运的真正目的，在于促使以美国为首的军火出口国共同采取行动。英国亦深知日本的工业体系比较完善，且已经储存了大量的军火。中国无论是在军火制造还是在军火储备上，都处于绝对劣势。内务大臣塞缪尔（Herbert Samuel）一针见血地指出：“对中日双方实施禁运实际上会损害中国的利益，因为中国对进口武器的依赖程度远高于日本。”[4]英国此举的真正目的在于发挥表率作用，促使其他武器出口国追随它的脚步。英国本应在国联架构内联合各国采取一致行动，各国虽然不反对禁运，但需要美国也参与其中。2月26日，美国政府答复国联，总体上赞同《最后报告书》的内容，必要时愿意与国联采取一致行动。[5]此举使英国更加坚信美国会在其带动下加入禁运。兰斯伯里在议会中说道：“美国人民和美国政府会作出自己的决定，我毫不怀疑他们会作出正确的决定，我认为，美国也不愿再向日本出口武器，正如我想让我国政府做的那样。”[6]张伯伦将此举称为“不完美的正义”，他认为，各国达成一致意见后，“最终正确的决定是，任何国家都不得向拒绝接受国联决议的国家（指日本）提供武器”。[7]
综上可知，英国对中日两国实施禁运，无法阻止日军侵略热河，也无法惩罚日本，而是为了表示一种姿态，一方面缓解国内和平主义者要求对日制裁的压力，另一方面争取其他国家尤其是美国的支持。倘若各国都积极响应，英国很可能赞同仅对日本实施禁运。
事与愿违，英国此举非但未获得拥护，反倒招来一片批评与反对之声。《纽约时报》讽刺英国：“（禁运）不会危及任何一个英国人的生命，也不会导致任何一个军火工人下岗，英国站在这种道义立场上感到很骄傲。”[8]还有美国舆论认为：“日本已被国际社会认定为侵略者，而中国是受害国。（禁运将）削弱后者的抵抗能力，是一种伪善”，英国此举“实际上是为了帮助日本”。[9]法国舆论认为：“英国政府此举是故作姿态，卖弄炫耀，无必要且无效果。……禁运不会阻止武器到达远东，其必要性在于安抚信奉和平主义的阁员，防止内阁分裂，同时尽量不得罪作为英国老朋友的日本。”[10]意大利首相墨索里尼（Benito Mussolini）表示：“日本军队装备精良，而中国军队却并非如此，在这种情况下拒绝向中国提供武器似乎很不公平。”[11]
中国对英国的禁运举措亦感到不满。顾维钧于2月28日国联行政院会议上指出：“禁售军火与当事双方，应属临时性质，一俟国联决定何国遵守《盟约》，及其以何种步骤遵守《盟约》后，对于遵守《盟约》之国家，即应取消禁令，不然何啻与侵略者以奖励。”[1]同日，中国驻英代办陈维城向西蒙提出抗议。[2]3月1日，罗文干正式向英国驻华公使兰普森（Miles Wedderburn Lampson）发出抗议照会：“日本在武器和弹药方面基本上可以自足……英国政府采取的行动，只会加速它对热河的占领。”[3]中国舆论亦纷纷谴责英国。
3月11日，美国副国务卿卡斯尔（William R.Castle）正式就禁运问题作出回应，不仅表示不会追随英国，还劝其放弃目前的禁运政策：“（美国）政府无权禁止武器弹药的出口，尽管此类武器可能被用于国际冲突。……鉴于目前中国与日本之间及两国与世界各国之间的关系，本政府认为，对两国实施武器禁运无法产生任何有益效果。”[4]没有美国的支持，各国不可能就禁运问题达成国际协议。另外，日本占领热河后，并未再染指华北，英国和平主义者假想的“世界大战”已无爆发可能，英国在平津地区的利益也得以保全。3月12日，西蒙要求议会主席鲍德温（Stanley Baldwin）中止对中日两国的武器禁运：“在日内瓦的调查表明，未来一段时间国联会员国与非会员国（指美国）完全不可能达成协议。”[5]13日，英国内阁与下议院决定即日起取消禁运。[6]15日，罗文干询问兰普森中国应何去何从。英国与国联已将所有手段用尽，兰普森只能回答，“时间会站在中国一边……暂时不要担心‘满洲问题’，把注意力转移到内部团结和战争准备上”[7]，委婉地打消了中国对国际社会的期许。
（二）国联处置九一八事变的最后工作
国联大会授权成立的咨询委员会自2月26日召开了一次预备会议后，为等待美苏两大国是否参加的答复，一直处于闭会状态。3月7日，苏联政府回应，苏联“采取严格的中立政策……不能接受国联大会作出的决定，也不能在此时参加咨询委员会”。[8]11日，美国政府回复称：“美国政府准备以适当和可行的方式与咨询委员会合作”，但不能派遣正式代表，而是任命无表决权的观察员列席。[9]咨询委员会于3月15日召开第一次全体会议，委员会决定成立两个小组：其一，武器禁运问题小组。研究如何就禁止武器出口达成国际协议。在美国不同意禁运，英国已取消禁运的情况下，此小组的成立只是虚应故事，并无实际意义。其二，不承认伪满问题小组。研究如何落实《最后报告书》中的不承认伪满建议。[10]
3月27日，日本外务省向日内瓦发送退出国联照会。[11]咨询委员会于28日集会商讨对策，爱尔兰代表建议国联复函谴责日本。委员会最终决定，有关中日争端的是非曲直已经在国联大会上决断，因此对日本的照会不予回复。不承认伪满问题小组已经开始工作，并向国联秘书处提交了报告。挪威、比利时、瑞典代表要求武器禁运问题小组尽早开会，其余代表认为目前各国就禁运没有达成一致的可能，不应讨论该问题。[1]
6月7日，咨询委员会通过了《不承认“满洲国”的建议办法》，其内容为：1.伪满缔结国际公约与参加国际组织问题。国际公约缔约国中的国联会员国应反对伪满加入任何国际公约与国际组织。2.伪满邮务问题。咨询委员会请各国注意，伪满并非万国邮政联盟成员，以及中国政府于1932年7月24日对万国邮联发出的通告，暂时停止东北地区的邮务，伪满发行的邮票无效。中国与欧美的往来邮件不再通过西伯利亚邮路，而是通过苏伊士运河和太平洋转运走海路。3.伪满货币问题。因无法断绝国联会员国与伪满的国际贸易，所以允许各国使用伪满货币贸易，但应禁止伪满货币在外汇市场上流通。4.各国在伪满的侨民问题。不禁止国联会员国国民与伪满境内的居民订立契约或接受伪满政府的委任。5.伪满护照问题。名义上不应承认伪满签发的护照，但各国领事可以利用伪满护照为当地居民办理签证。6.各国派驻伪满领事问题。各国可以向伪满派遣领事，该领事不应采取任何表示承认伪满政府的行动。7.鸦片与药物出口问题。会员国原则上不应签发出口鸦片等特殊药品到伪满境内的许可，除非申请人证明该笔订单不违反《日内瓦鸦片公约》，为表示对伪满的不承认，出口许可不能交给伪满政府，而是随货物一起发出。[2]
由此可见，国联对伪满的不承认仅停留在名义层面，不会对各国在伪满的贸易、侨务产生实际影响。这是国联针对九一八事变前后中日争端的最后工作，咨询委员会直到七七事变爆发后才又活跃起来。?
?
结语
?
《李顿报告书》发表后，英国对中日争端的对策可被划分为四个阶段。第一阶段，
1932年10月2日《李顿报告书》发表到1933年1月16日十九国委员会复会。英国对发动侵略战争的日本持同情态度。鉴于日本逐渐走上法西斯道路，英国希望通过缓和的态度劝导其接受国联的和解工作，回归国联的集体安全架构内。第二阶段，1933年1月16日到2月1日日本彻底拒绝英国的劝告。英国对日本拒绝调解的态度感到失望，不再一味袒护日本，把工作重点放在《最后报告书》的草拟上。第三阶段，1933年2月1日到3月13日取消对中日两国武器禁运。英国意识到日本的既定侵略政策不会改变，无法容忍其对国联权威的恣意践踏，准备领导国联采取实际行动对其进行惩罚。第四阶段，1933年3月13日以后，英国与国联已将所有手段用尽，只能放任日本的侵略，从道义上支持中国。英国在国联调处中日争端的最后六个月时间内，从起初罔顾国际公理，竭尽全力为侵略者辩护，到最后却成为唯一愿意牺牲本国利益维护国联权威的国家。这种剧变反映出英国深陷利己主义现实与和平主义理想的两难抉择之中。
在利己主义层面，英国不愿得罪日本损害自身在东亚的利益。经济上，日本作为东亚地区最强大的国家，与英国有着密切的经济合作。英国著名银行家金德斯利（Robert Kindersley）曾统计1930年12月英国海外投资情况，在日投资额比在华高出57.5%。[3]政治上，日本与苏联是宿敌，英国希望利用日本对抗苏联。不少英国政治家认为：“如果苏联和日本在远东开战，那将是一件好事，使我们更容易应对欧洲的共产主义。”[4]因此，英国不能与日本彻底决裂。
在理想主义层面，日本不仅屡次违反国联要求其撤兵的决议，还在国联处置中日争端期间，悍然侵略热河。英国无法容忍这种蔑视一战后国际秩序、恣意践踏国联尊严的行为。正如爱尔兰代表在国联大会上所说的：“如果国联迟疑或犹豫，唯恐得罪某些国家，那么它作为一个在道德层面上支持国际正义的组织，将无法继续存在，也不应再继续存在。”[1]英国逐渐意识到，维护国联权威与安抚日本无法兼得，“别无选择，只能充当国联的忠实成员”。[2]英国国内存在真正信奉集体安全机制的乌托邦主义者，要求政府对日本施加经济制裁的呼声很高，但这是经济低迷的英国不愿实行的。英国对中日两国武器禁运是一种权宜之计，期待此举能得到其他国家的积极响应，就禁运问题达成一致意见。然而就连在国联猛烈抨击日本的捷克斯洛伐克、瑞典都口惠而实不至，遑论奉行孤立主义的美国，英国只能放弃。
国联对九一八事变的判决写在《最后报告书》中，此文件虽大体继承了《李顿报告书》的观点，但措辞上对中国更有利，不应将二者相混淆。《不承认“满洲国”的建议办法》是对它的补充，这两项文件支持中国对东北地区的主权，不承认日本扶持建立的傀儡组织，给予中国精神上与道义上的支持。但这种表面上的支持也是不完整的，国联对屡次发动侵略战争的日本，不明确指出其违反《盟约》；对中国抵货运动的谴责措辞严厉；不保证永远不承认伪满；对伪满的不承认不会损害各国的实际利益。最终，历时一年半余的国联调解中日争端以这种方式草草收场。?
按：作者马海天，南京大学中华民国史研究中心博士研究生。原文载《民国档案》
责任编辑：李佳玮?
▽ 西南边疆▽
韩茂莉 | 历史时期中国疆域伸缩的地理基础
张黎波 | 陈灿宦滇述论
王明珂 | 田野、文本与历史记忆
徐 冲 | 历史书写与中古王权
赵世瑜 | 明朝隆万之际的族群关系与帝国边略
责任编辑：